|
1月29日發布了《國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》，這是連續第四年中央的“一號文件”聚焦于三農。今年的這個一號文件，提出了“發展現代農業”、“提高農民素質”、“加強農村基礎設施建設”、“加快社會事業發展”、“繼續推進農村綜合改革”五項任務，其中特別讓人注目的是，“要把發展現代農業作為推進社會主義新農村建設的著力點。”這些任務的提出非常及時地抓住了當下農村工作中的薄弱環節，但關鍵要看能否得到有效落實。
筆者前不久在東西部幾個省市進行的新農村建設的專題調研發現，各地領導對新農村建設都高度重視，都希望在短期內取得良好的發展成效，在實際工作過程中，村容整潔、村莊整治是各地工作的重點。各地都建立了新農村建設的示范村，示范村在村容村貌上煥然一新，雪白的墻壁遠遠望過去與非示范村涇渭分明。筆者無意指責這是地方政府在進行新的形象工程建設，村容整治工作固然重要，卻絕不是新農村建設首當其沖的工作，也不是當下農村建設最重要的工作，已有調查表明，農民最為關注的問題仍然是生產發展和生活寬裕。這些情況各地政府并不是不知道，可為什么各地政府在發展生產方面無所作為呢？根本原因在于，當下新農村建設的責任主體事實上是模糊的、缺位的。
總體上而言，新農村建設的責任主體應該是政府；具體而言，是地方縣級政府。可是，要是地方政府不愿意或根本沒有財力進行新農村建設，口號喊得再響又有什么意義呢？無非是各地樹立幾個示范村之類的樣本工程而已。新農村建設責任主體的缺位包括三種情形:有錢的地方政府不愿意出錢；地方政府根本就沒錢；中央政府光提要求卻不出錢少出錢。在現實中這三種情形交織在一起。
在東部發達地區，地方財政本有足夠的結余財力來支持三農建設，但農村的狀況相對城市而言仍然是嚴重落后的，某發達地區，地方財政一年的收入有6億多，但用于支農的資金不到1500萬，這是有錢的政府不愿意出錢。
在目前的財政體制下，主要的財源掌握在中央財政手中，地方政府相對而言可用財力是不足的，這在中西部地區表現得最為明顯。在中西部地區，農村的發展基礎本身就非常薄弱，農民的收入水平遠低于全國平均收入水平，農民的醫療、子女教育、社會保障等方面的落后令人觸目驚心，農民對獲得公共服務和提高生活水平的迫切渴望處于一天都不能耽誤的境地，這些都需要政府馬上為之提供足夠的資源予以解決。可是，這些地方財政基本上就是“吃飯財政”，地方財政根本拿不出資金來支持三農建設，在中央和上級政府三令五申建設新農村的要求之下，無非也就只能是多少擠出一點資金來建一個“示范村”。
盡管這幾年中央財政安排的支農資金年年都在增加，可縣級政府并沒有獲得來自于上級財政的資金支持，中央安排的支農資金到底是如何使用的？據說2006年中央財政支農資金為3397億元，這占到了全國財政年收入的8％多一點，這一比例或許不能算低，可是，能不能把每年官員們用于吃喝、買車、出國考察的6000多億資金全部用于支農呢？
恐怕是不可能的。目前財稅體制的架構造成的局面是，上下級政府之間的財權與事權是倒掛的，財力不斷向上集中、事權卻在不斷向下集中。1995年到2005年，中央財政收入平均占國家財政總收入的52％，但財政支出平均只占國家財政總支出的29.8％。國務院發展研究中心的調查表明，農村的義務教育經費中央只負擔了2％，省地兩級負擔了11％，縣級負擔9％，78％的經費要由鄉鎮這一級來負擔，最后實際上是78％的義務教育經費是由農民負擔的。這種擁有權力但不承擔或少承擔相應義務的財政制度是不利于新農村建設的順利推進的。
如果沒有足夠的支農資金以及支農資金不能落到實處，發展現代農業將是一句空話，新農村建設更是無從談起。新農村建設最終要落實到由地方政府成為建設主體，但是出資人應該由地方政府和中央政府來共同承擔，尤其要強調中央政府應該承擔更大的出資責任。
(作者系浙江大學公共管理學院副教授) |