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北京大學(xué)5位教授上書全國人大常委會，要求廢除2001年頒布實施的《城市房屋拆遷管理條例》，引起各界關(guān)注。他們的觀點代表了學(xué)術(shù)界很多學(xué)者的心聲。自從我國《物權(quán)法》頒布實施之后，法律與行政法規(guī)之間的矛盾經(jīng)常被學(xué)者所詬病。北大學(xué)者以這種特殊的方式，表達(dá)學(xué)術(shù)界的意見，其勇氣可嘉，行為堪稱典范。
我國《物權(quán)法》第42條規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”。“征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件”。這項規(guī)定的初衷在于把政府征收拆遷行為限定在“法律”范圍之內(nèi)。可是，就在《物權(quán)法》實施前夕，全國人大常委會修改《城市房地產(chǎn)管理法》，規(guī)定城市房屋拆遷的“具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”。為了貫徹落實這一法律規(guī)范，國務(wù)院法制辦等有關(guān)部門曾經(jīng)起草城市房屋拆遷的行政法規(guī)。但由于立法者始終找不到國家利益、集體利益和個人利益之間的平衡點，所以，行政法規(guī)遲遲難以出臺。
筆者認(rèn)為，破解難題的關(guān)鍵不在程序上，而在立法的視角和切入點。我國《物權(quán)法》規(guī)定了征收和拆遷兩種行為，政府“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”。在這一法律規(guī)范中，既規(guī)定了征收土地的行為，也規(guī)定了征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)的行為。可是，在現(xiàn)實生活中，行政機關(guān)并沒有區(qū)別對待，而是把土地征收與房屋征收混淆在一起，結(jié)果導(dǎo)致居民的利益無法保障。根據(jù)法律的一般理論，土地的所有權(quán)歸政府，政府可以征收土地的使用權(quán)；房屋所有權(quán)歸單位或者個人，所以，政府出于保護公民財產(chǎn)權(quán)利的考慮，應(yīng)當(dāng)慎重使用征收條款。在現(xiàn)實生活中，只有“為了公共利益的需要”，政府才能征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)的。所以，只有明確公共利益的范圍，才能有效地約束政府的征收行為。
但遺憾的是，在學(xué)術(shù)界起草的有關(guān)法律文本中，對公共利益缺乏必要界定，甚至有學(xué)者認(rèn)為，公共利益是個不確定的概念，政府可以行使自由裁量權(quán)。這樣的邏輯思維方式把公民的財產(chǎn)權(quán)利置于危險境地，政府隨時可以“公共利益的需要”為理由，征收單位或個人的房屋及其他不動產(chǎn)。在筆者看來，政府在征收單位、個人房屋及其他不動產(chǎn)時，必須有明確的“法律”規(guī)定，在規(guī)定不明確的情況下，政府只能征收土地使用權(quán)，而不能征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。
由此又會產(chǎn)生新問題。當(dāng)政府征收土地使用權(quán)后，如何處分土地上的房屋及其他不動產(chǎn)呢？其實，處分土地上的房屋及其他不動產(chǎn)有兩種方法：一是所有權(quán)轉(zhuǎn)移，通過購買或贖買的方式，將單位或者個人的不動產(chǎn)購買過來，然后再進行處分；另一種則是直接向所有權(quán)人支付價款，然后進行拆遷。國務(wù)院制定的行政法規(guī)，須在明確征收與拆遷概念的基礎(chǔ)上，對拆遷主體作出明確的規(guī)定。
如果政府“為了公共利益的需要”，必須拆遷居民的房屋，那么，政府必須首先辦理土地使用權(quán)征收手續(xù)，向土地使用權(quán)人支付土地使用權(quán)補償金。如果政府征收房屋所有權(quán)之后，沒有改變其用途，那么，還應(yīng)該向房屋所有權(quán)人支付購買房屋的所有權(quán)價款。如果政府征收房屋之后進行拆遷，那么，必須向房屋所有權(quán)人支付房屋所有權(quán)的價款以及拆遷安置補償費用。無論政府是否保留房屋，都必須有明確的“法律”依據(jù)，在沒有明確法律依據(jù)的情況下，政府既不能征收居民的房屋，也不能強制拆遷。
現(xiàn)在，房屋拆遷的頻率越來越快，拆遷所引發(fā)的社會矛盾越來越突出。今后政府應(yīng)當(dāng)減少房屋征收行為，不再強制拆除居民的房屋。如果城市規(guī)劃修改，必須重新開發(fā)，那么，政府應(yīng)當(dāng)將城市規(guī)劃修改方案張榜公布，接受社會各界的評判。城市規(guī)劃方案經(jīng)法定程序批準(zhǔn)之后，政府應(yīng)當(dāng)面向海內(nèi)外招標(biāo)投標(biāo)，并且向開發(fā)商說明土地的用途以及地上建筑物的詳細(xì)情況。開發(fā)商在投標(biāo)的過程中，應(yīng)當(dāng)考慮到處分地上建筑物的成本。如果開發(fā)商愿意以購買的方式，購買居民的房屋，那么，拆遷問題自然解決；如果開發(fā)商愿意以補償?shù)姆绞剑蚓用裰Ц队嘘P(guān)價款，那么，雙方應(yīng)當(dāng)平等協(xié)商一致，簽訂拆遷協(xié)議。政府既不能參與談判，更不能制定拆遷補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)該隨行就市，讓房屋所有權(quán)人自行做出判斷。
總而言之，應(yīng)當(dāng)把房屋拆遷行為看作是一個民事行為，不應(yīng)該在城市房屋拆遷管理條例中規(guī)定拆遷補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，因為那樣就意味著把被拆遷人討價還價的主動權(quán)拱手讓給了拆遷人，被拆遷人無法從房屋價格上漲中獲取任何收益。只要改變立法觀念，調(diào)整立法思路，就一定能制定出人民滿意的行政法規(guī)。
（作者系中南財經(jīng)政法大學(xué)教授） |