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農(nóng)地流轉(zhuǎn)正在成為一個被熟悉的詞匯，但是要真正理解其意義，必須對我國農(nóng)村土地制度變遷有一個了解。
歷史上，我國農(nóng)地都是可以流動的，那時候不叫流轉(zhuǎn)，叫買賣。在土地作為主要財富的傳統(tǒng)社會，土地流動意味著對應(yīng)的財富分化。可分化到底有多大，不是幾句話能講清楚的問題。有兩種制度在同時影響土地配置的變化，一是土地的交易，一是遺產(chǎn)的諸子均分，在這兩種制度相互作用下，土地集中與分散的趨勢誰更占優(yōu)，其實少有人做過準確統(tǒng)計。所以，史上才既有“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”的形容，又有“千年田八百主”和“富不過三代”的說法。
但是，若將皇室及官僚豪強利用權(quán)勢占地的因素考慮進來，肯定會加大分化的印象。明清以后，這種印象又隨人口猛增，人地矛盾加劇而更加強烈。20世紀初階級理論傳入，更是將其上升為一種解釋社會矛盾的理論。而且，傳統(tǒng)租佃經(jīng)濟的盛行雖說與人多地少、土地稀缺有關(guān)，卻總易讓人感覺病態(tài)和倫理缺失，于是，土地革命也成了中國革命中一項最為重要的內(nèi)容。
新中國成立之初的土地改革是改變傳統(tǒng)中國農(nóng)地配置的一個歷史轉(zhuǎn)折。經(jīng)過土改，新中國實現(xiàn)了亙古未有的地權(quán)平等。然而，在實現(xiàn)平等的同時，卻又帶來新的問題，平均主義分地原則讓本就因人口增加而加劇的土地細碎和零散化現(xiàn)象進一步突出。縱觀歷史，秦漢以前一般農(nóng)戶有“五口百畝之家”的說法，暫且不論古今畝制變化，那時一般農(nóng)戶占地之寬松，由此可以想見。到了清末，情況已大為惡劣，人多地少，人均占地可能就只有兩畝多了。土改又使土地進一步細碎化，農(nóng)戶占地規(guī)模之小，在世界上實不多見，從而極大地妨礙了規(guī)模化經(jīng)營。且小農(nóng)不像地主，余糧不多，為防災(zāi)害，他們惜糧不售，結(jié)果，土改完成的1952年本是一個豐收年，可大小城市卻普遍感到缺糧。正是在這樣的背景下，才出臺了糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，對農(nóng)業(yè)的社會主義改造也隨之提速。
大集體的失敗以及其后的土地家庭承包，一方面調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，另一方面又將土地細碎化問題再一次暴露出來。且此時農(nóng)村人口遠超1950年代，農(nóng)民家庭生死嫁娶也需要調(diào)整土地，所有這些都使矛盾進一步加劇。如果任由這種情況繼續(xù)，總有一天，我國農(nóng)地將因為這種無限細碎化的趨勢而從根本上喪失正常的生產(chǎn)功能。農(nóng)地?zé)o法發(fā)揮生產(chǎn)功能，承載在它上面的其他功能(如為一些專家反復(fù)強調(diào)的保障功能)又從何體現(xiàn)？理解了這一點，就不難理解中央自1980年代中期起即強調(diào)土地流轉(zhuǎn)，以逐漸重建農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營；也只有在同樣的背景下，才能理解“增人不增地，減人不減地”的政策。
不過，任何政策的實施都必須考慮社會環(huán)境。時下，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)影響最大的因素有兩個：一是超大規(guī)模的農(nóng)村人口，不減少農(nóng)村人口，規(guī)模化經(jīng)營是紙上談兵。因此，通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的速度，要取決于城市深度吸納農(nóng)業(yè)剩余人口的速度。也就是說，進城務(wù)工者不僅要有工作，還必須逐步考慮解決住房和最低社會保障，否則，候鳥般地徘徊于城鄉(xiāng)之間，農(nóng)民不會放棄土地。第二，集體化又衍生出一系列新的制度和觀念慣性，如按人頭分地，這也會影響農(nóng)民對國家“增人不增地，減人不減地”政策的評價和執(zhí)行，引發(fā)他們對土地流轉(zhuǎn)的擔(dān)憂。
可見，農(nóng)地長久承包加規(guī)范化流轉(zhuǎn)的政策雖已制定，但執(zhí)行起來卻相當復(fù)雜。 |