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為了應對國際金融危機給中國經濟造成的下滑風險,中國政府果斷地采用了經濟刺激政策。盡管經濟學理論界對于積極財政政策的效果仍在爭論,但是這種擴張性的財政政策對于增加短期總需求、克服當前經濟下滑無疑是正確的選擇。
關鍵的問題是,政府新增財政支出的錢從哪里來？錢只能靠政府發行債務解決。令人困惑的是,按照《中華人民共和國預算法》第二十八條規定:“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券�！碑斎�,不合理的法律和規定是可以改變的。這不是地方政府債務的真正問題。問題的核心在于地方政府債務的管理問題。如果不加約束地一哄而上,地方政府債務將面臨失控的風險,地方政府債務危機的擔憂就有可能在不遠的將來成為現實。
負債成地方財政常態
盡管法律明文規定地方政府不能舉債,但是令人尷尬的事實是,在地方各級財政中,負債運營已經成為顯性的常態。據國務院發展研究中心地方債務課題組的粗略統計,目前我國地方政府債務至少在1萬億元以上。其中,地方基層政府(鄉鎮政府)負債總額在2200億元左右,鄉鎮平均負債400萬元。
而且,地方政府債務的復雜性在于:地方政府債務中,既有顯性債務,也有隱性債務。顯性債務一般包括外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉貸資金、農業綜合開發借款、拖欠工資、拖欠企業離退休人員基本養老金等,除了明確的負債外,常表現為未支付的應付支出;隱性債務包括地方政府擔保的外債、地方金融機構的呆壞賬、社保資金缺口等,地方國有企業、學校等事業單位的負債從廣義上來講也是地方政府負債。特別是各級地方政府為滿足地方財力需要,通過違規發債、設立政府下屬的投融資公司從銀行體系申請貸款甚至拖欠建筑施工款等方式形成的隱性負債。
關鍵是如何管理
地方政府發債具有經濟上的合理性。首先,地方政府的收支會經常性出現臨時不平衡;其次,很多資本性支出,如公路、橋梁等是地方性公共產品,地方政府提供具有優勢,如果通過稅收為這些使用時期很長的項目融資則既無效率也不公平。因為一次性征收巨額稅收會給地方經濟帶來很大的負面沖擊,而一些居民有可能支付了高額的稅收后則遷居,無法享受項目未來的收益,通過債務融資則能通過債務期限內的多次稅收償還本金和利息,很好地解決了納稅人收益和付出的匹配。所以,地方政府債務可以分為一般責任債務（為臨時性財政赤字融資）和特定項目債務（為資本項目融資）,前者通過地方政府稅收償還,后者通過項目本身的收入償還。
我國地方政府發行債務有其必要性,但關鍵的問題在于如何管理地方債務。地方政府債務的管理體制與一個國家的政治體制密不可分。對于聯邦制的國家,地方政府（相當于子公司）擁有更大的自主發債權力,同時也承擔債務破產的風險;而單一制國家的地方政府（相當于分公司）不可能承擔破產的風險,所以發債的權力也受到極大制約。單一制國家的地方政府的債務都由其中央政府以各種形式擔保。所以,地方政府債務要么由中央政府發行,然后轉貸給地方政府;或者由地方政府發債,中央政府則進行嚴格的管理。我們國家的政治體制決定了地方政府不承擔債務破產的風險,因此地方政府債務必須由中央政府轉貸或嚴格管理。
中央轉貸在我國不是最有效率的方法:首先,債務的利率無法反映地方政府債務的風險;其次,地方政府也可能存在債務違約的道德風險;第三,償債責任過分集中在中央政府,中央政府無法有效管理。所以,如果允許地方政府舉債,則債務人對地方政府信用狀況就會更關注,形成了更有效的市場監督約束機制。
四點政策建議
考慮到地方政府財政狀況和地方項目的復雜性,地方政府更有信息優勢發行債務和實施債務融資項目的管理。但是為了將總需求控制在合理水平、優化投資結構,特別是防范地方政府債務風險,中央政府十分有必要對地方政府債務進行管理。而中央政府對于地方政府債務的管理應從以下幾個方面入手:
首先,中央政府要了解地方政府債務總量、結構和性質。這需要為地方政府債務建立嚴格的會計核算制度并將地方政府債務納入政府預算核算,讓中央政府能及時準確地掌握地方政府債務的信息。
其次,地方政府債務的發行須經過中央政府的審批。一方面是為了防止經濟過熱,控制債務發行總量。另一方面也是為了實現債務資金投放的合理結構。
第三,中央政府需要建立一系列的地方債務預警指標體系,對債務的違約風險進行動態和前瞻性的評價,及時發現問題,最大限度地控制地方政府債務危機的發生。
最后,應該選擇有條件的地方政府作為試點,發行地方政府債券。地方政府債券一方面能極大提高流動性,降低融資成本,同時也可為我國金融市場提供一種更安全的政府類債券,滿足個人和機構投資者的需要,有助于促進評級等中介機構發展。
當前財政刺激計劃就像一個裝滿油、蓄勢待發卻沒有操縱系統和剎車系統的跑車,亟須一套優質的制動裝置來維護其運轉的穩定性和高效性。我們非常希望看到規范的地方債務管理體系能成為這輛跑車有效的剎車和操作系統。
為保增長,我國出臺了巨額的政府投資計劃,而這些政府新增財政支出的錢主要靠政府發行債務解決。從目前的實際情況來看,我國地方政府發債具有經濟上的合理性和必要性,但關鍵的問題在于如何管理地方債務。
考慮到各地財政狀況和項目的復雜性,地方政府更有信息優勢發行債務和實施債務融資項目的管理。但是為了將總需求控制在合理水平、優化投資結構,特別是防范地方政府債務風險,中央政府十分有必要對地方政府債務進行監督管理。 |