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全球金融危機沖擊下，我國經濟開始下滑。政府醞釀實施新一輪擴張性財政政策刺激經濟增長，加大公共基礎設施投資已不可避免。
一般人談基礎設施投資，就會想到（大型公共投資工程），如公路、鐵路、橋梁、水庫等。這些年來，國家在基礎設施建設方面投入巨額資金，建起了許多跨省市的高速公路、鐵路、輸氣管道。今天，中國最缺少的是地方性公共基礎設施，如地方公共交通設施、公用水電系統、公共衛生設施、學校、醫院等。
1、地方性基礎設施投資宜由地方政府主導
這些年來，由于地方財政困難，我們在地方基礎設施建設方面欠了賬，許多城市的公共基礎設施還很差，例如公共交通設施、公用水電系統、公共衛生設施、公共娛樂設施等等。即使像北京這樣已經乘奧運會東風在公共交通方面投資很大的地區，人們仍普遍希望多修地鐵，改進現有公交車的舒適程度，對公共交通的需求依然很大，別的條件差的地區就更不用說了。
地方公共基礎設施直接關系到當地生產的發展和人民生活水平的改善，加大這方面的投資，短期可以解決內需不足、失業增加和經濟下滑的問題；長期來講，也與我國城市化的目標相一致，可以加快城市化進程。
地方性基礎設施投資需要地方政府來做。從經濟角度講，地方政府了解地方情況，地方性的公共產品由地方政府提供效率更高。據研究，美國早期（1790~1842年），州政府扮演著投資基礎設施、促進經濟發展的重要角色。州政府主要從事交通運輸等基礎設施的建設，如修運河、修道路、修鐵路等。這個時期州政府財政來源主要靠賣地和興辦公司，也發行了大量債務。到1830年代末期，州政府債務大約是聯邦政府和地方政府債務總和的8倍。而從19世紀40年代開始到20世紀30年代初期，地方政府（縣、市、鎮政府）提供了大量的公共產品，包括公共交通、公用水電系統、公共衛生系統等地方性基礎設施，這個時期地方政府主要靠財產稅和發行公債。1929年大危機前夕，地方政府的稅收達到全國稅收的一半以上，發行的公債比聯邦政府第一次世界大戰遺留下來的債務還要多。只是到了20世紀30年代大危機后，聯邦政府才開始在公共財政中扮演主角，成為政府債務的主要發行者。
目前，我國正處在城市化進程中，未來幾十年里，農村人口會不斷涌入城市，對公共交通、公用水電系統、公共衛生系統等地方性基礎設施有巨大的需求。據聯合國預測，我國2005年城市居民為總人口的40%，2020年會達到53%，2030年會達到60%。從絕對量上講，我國城市人口將從5.3億上升到8.8億。今后20多年，中國必須為新增加的3億人提供在城市居住的基礎設施，因此，地方政府在基礎設施建設方面任務十分艱巨。
2、地方政府稅收短缺
地方基礎設施的建設需要大量的投資，但是我國地方政府財政十分困難。1994年稅制改革后，中央政府財政收入增加，地方政府財政收入減少，沒有一個地方政府在任何一年本級財政有過盈余，即地方政府年年是赤字且赤字規模越來越大。當中央政府本級財政盈余不斷增加時，地方財政收入卻十分短缺。同時地方財政收入占總收入比重在減少，例如，1993年地方財政收入占總財政收入比重為78%，到2007年降到46%，但是地方財政支出占總支出比重在增加。而地方政府沒有稅收立法權和發行公債的權力。
資料顯示，地方政府約40%的支出靠中央政府轉移支付來解決。中央的補助，級別越低的政府越難得到，這就是鄉鎮政府財政極其困難的原因。為了彌補財政收入不足，地方政府管轄的行政與事業單位曾經營過企業，但多因經營不善而關閉。一些地方政府也曾因“亂收費”，“亂罰款”、“亂攤派”，后被中央政府制止。
因此，近年來地方政府更多依靠城市土地轉讓收入填補財政空缺。高額的土地轉讓金加劇了城市房價的高漲，在一定程度上形成了地方政府與房地產開發商在高房價方面的利益一致性。實際上，房地產商依賴高房價謀利，地方政府利用高房價向購房者征隱形稅。然而，土地是有限的，以出讓土地為基礎的財政收入是不能持續的。在房地產市場低迷的今天，土地的出讓變得格外困難，地方政府的日子可想而知。
地方財政收入短缺造成地方性的基礎設施投資嚴重不足，如城市交通、道路，垃圾、污水處理，空氣凈化，公共環境衛生設備，社區公園等。世界銀行2004年估算，環境污染每年使中國造成的損失占GDP的8%~12%。世界銀行2006年統計，20個全球污染最嚴重的城市，16個在中國。而我國2006年環境保護和城市水資源支出僅占財政收入的0.4%和GDP的0.08%。
地方財政支出占總支出比重在增加。1993年地方財政支出占總財政支出的比重為72%，2007年為77%。在事權的劃分上，地方政府要負責義務教育、公共醫療、社會保障、地方基礎設施、環境保護。由于財政困難，這些方面的投入難以保證。政府教育投資占國內生產總值的比重不到3%，低于5%的世界平均水平。政府的醫療衛生投入占GDP的比重，發達國家一般在5%~7%，中國只有2%左右。2006年地方政府衛生支出占總支出的98%。由于地方財政困難，政府醫療投資占醫療中投資的比重從1985年的38.6%下降到2005年的18%，個人醫療支出占總支出的比重從1985年的28.5%上升到2005年的52.2%。我國的財政收支中沒有包括由地方政府管理的社會保障收支，若包括社會保障，地方政府做的事就更多了。
地方政府沒有稅收立法權，沒有發行公債的權力。許多地方政府只好向地方銀行借款，或通過其他渠道融資。10年前，人們就估計地方政府的債務有2000億元，現在肯定比那時高多了。這種信息不公開，也很難知道準確數字，其實，地方政府的有些行為實際上是由財政稅收制度決定的。不少貧困地區政府拖欠工資，靠東借西借度日，沒有余力提供必要的地方性公共產品。
3、解決地方財政困難的改革措施
解決地方財政困難要靠改革稅制和財政體制，比如增加中央政府直接支出，提供更多的公共產品；或者增大地方政府的財力。從2007年的中央和地方財政支出結構看（23%比77%），政府提供的地方性公共產品遠遠大于全國性的公共產品。中國幅員遼闊，各地情況差別大，讓中央直接為各地提供地方性公共產品和服務的成本會很高。目前采取的辦法是中央通過轉移支付，撥款給地方，讓地方提供公共產品。在改革轉移支付體系的同時，應該設立新的地方稅種，以及給地方政府發行公債的權力，讓地方政府自己解決一點自己的財政困難問題。
一是取消增值稅返還、增大地方政府在增值稅中的份額。目前的轉移支付制度存在嚴重問題：轉移支付的主要部分是增值稅返還。根據公開的數據，2002年增值稅返還占總轉移支付的41%，但是現行返還機制嚴重依賴基數，造成地區人均稅收返還差距逐年擴大的趨勢：因為增加值增長率提高，稅收返還就增加，所以越富裕的地區得到的增值稅返還越多；另外，當增加值增長率提高時，地方政府增值稅在增值稅總額中的比重實際上會減少，即使增長率不變，地方增值稅比重也會隨著時間推移而減少，直逼25%�，F在政府的稅收返還基于現價，受通貨變化的影響，通貨膨脹增加時中央政府增值稅份額增加，通貨緊縮時中央政府份額減少。綜上所述，筆者建議應該取消增值稅返還，增加地方政府在增值稅中的份額，這樣中央轉移支付的規模也就縮小了。
二是改革轉移支付體制，更好發揮轉移支付調節各地財力的作用。目前轉移支付的另一主要部分是專項補助。這一部分往往需要地方政府的配套資金。2002年這部分占總轉移支付的32.7%。許多貧困地區的政府不喜歡專項轉移支付，因為配套資金難以籌措。轉移支付中還包括一般性財力補助。2002年這部分資金占總轉移支付的22%。每個地方政府都想得到更多的財力補助。貧困地區希望中央扶貧，富裕地區希望中央獎勵先進。為了得到中央的補助，各地政府都絞盡腦汁，花費大量人力物力。在理論上講，轉移支付有兩個主要功能：一是糾正外部作用，一個地區治理風沙可能對另一個地區帶來好處，這叫做好的外部作用，治沙地區無法向受益地區要錢，中央政府可以通過轉移支付讓收益地區補償治沙地區。
在美國，地方政府約20%的財政支出靠聯邦政府轉移支付解決。二是調節地區間財力。研究發現，聯邦政府轉移支付主要用于調節各地財力。我國貧困省份財政很困難，應該更好發揮轉移支付調節各地財力的作用。
三是設立新稅種。中國上世紀30年代進行了一系列財稅改革。例如，引入累進的所得稅和遺產稅等直接稅。1950年我國就設置了房產稅和地產稅等稅種，后來被廢除。財產稅在美國一直存在。美國各州個人財產稅率不同。2007年全國平均稅率為1.38%。稅率最高的州是得克薩斯（2.57%），最低的州為夏威夷（0.4%），亞拉巴馬（0.65%）和加利福尼亞（0.68%）。個人財產稅每年都需繳納，對一般人而言，主要包括房屋和車輛，稅基隨財產價值變化而變化。除財產稅外，美國還征收遺產稅和贈與稅。美國聯邦政府遺產稅2008年為45%，豁免額為200萬美元，2011年最高稅率將為55%，豁免額為100萬美元。贈與稅與遺產稅差不多。面對沉重的稅負，許多富人都將大量財產無償捐贈給社會。比如居住在內布拉斯加的世界首富巴菲特就宣布將所有家產捐給社會。再比如，位于東海岸的羅得島州新港地帶的大批早期興建的豪宅，現在都成了公共財產，供游人參觀。中國目前沒有個人財產稅和遺產稅，個人所得稅在總稅收中比重很小，收入分配很難得到調節。征收財產稅可以縮小貧富差別，可以增加稅收，解決地方財政收入困難的問題，同時可以解決房地產業中的泡沫問題。從長遠講，土地財產稅可以解決土地集聚問題。我國稅制改革的方向應該是增加個人所得稅、財產稅等，減少企業稅負。
四是允許地方政府適度發行公債。從歷史角度講，民國初期，中國地方政府也發行過內、外債。當時，軍閥割據，財政極為混亂，地方公債泛濫失控。1928年，北伐成功，中國重歸一統，政府對中央和地方公債發行權予以限制、規范�？箲痖_始后，中央政府統一發行公債，停止地方政府的公債發行。
目前，我國地方政府沒有發行公債的權力，中央政府代地方政府發行一些債務。世界上不少國家地方政府有發行債券的權力（如美國、日本、加拿大、德國）。日本的地方政府原來不能發行地方公債，二戰之后修改憲法，允許地方擁有債券融資權力。中國是一個大國，一個省相當于一個中等國家。各地發展水平不同，公共基礎設施建設的需求不同，財力也不同，這個權力就顯得更加重要。
這些年來，不少地方政府已經向地方銀行借款，政府隱性債務已經很大。既然如此，不如讓地方政府公開發行債務，使隱性債務公開化，便于監督管理。另外，地方政府自己發行債務、自己償還債務,會增加地方政府的責任心，提高債務資金的使用效率。自己知道將來債務要自己償還，借的時候就會有所收斂，而自己借來的錢花起來也會更小心謹慎。
如果允許地方政府發行債務，最需要擔心的就是地方政府濫用權力，債務發行失控，浪費資金、貪污資金。因此，應該采取多種形式，加強對地方政府的監督。要采用現代化的管理手段，使地方財政收支和債務狀況逐步公開透明。中國歷來依靠中央政府監督地方政府，依靠上級政府監督下級政府，現在，隨著時代的發展，我們應該發揮地方民眾在監督地方政府方面的作用。 |