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分稅制改革應彌補現存缺陷
    2008-07-01    魏也    來源:上海證券報
    新的分稅制改革應該使財權向地方財政傾斜，或者，由中央承擔一部分現在歸屬于地方政府的事權，以實現財權與事權的對稱。然后，本著這一原則，施行三級財政，改革中央與地方在稅收中的利益分配格局。
    被稱為中國經濟體制改革“最難啃的硬骨頭”的財稅體制改革，在今年呈現出加速跡象。6月30日，有媒體報道稱，一份由國家發改委宏觀研究院經濟所牽頭，涉及中央與地方財政分配體制改革的課題方案正在形成。
    現行的分稅制財政管理體制是1994年改革的結果。這次財稅改革解決了中央的財政窘境，增強了中央財政的轉移支付能力，但也導致一系列問題。
    其一，中央財政與地方財政在分稅上“共享”，像國企所得稅，按照隸屬關系劃分收入，而不是按照稅種進行分稅。西方國家對分稅制的界定主要是按照稅種進行劃分，以有效地處理中央政府和地方政府之間的事權和財權關系。它根據稅種實現“三分”：即分權、分稅、分管，過多的共享導致稅源的重疊，及地稅、國稅部分征管權力的重疊，不僅造成行政資源的浪費，也導致稅收征收效率的低下。
    其二，分稅制改革主要解決了省級財政與中央財政的關系，而未能很好地解決省與省級以下各級財政的關系問題。目前世界上主要的市場經濟強國，像美、英、德、日等等，基本上都是三級政府體制，實行三級財政，而我國是五級行政體制，對應著五級財政。在省級以下還有三級財政，如果這個問題不能妥善處理，基層財政的困局就難以解決，相應的事權也無法落實。
    其三，財權與事權的劃分不匹配，地方事權較重而財權較小，中央反之。而且，伴隨著分稅制改革，隨著教育產業化、醫療和住房的市場化，中央財政在公共產品領域的投入呈現出明顯的收縮趨勢。而地方因財政不足對保障領域投入的削減，及為了彌補財政缺口進行的各種亂收費、亂罰款、亂攤派行為，常常引發不必要的社會矛盾。
    分稅制改革之時，許多官員及研究者深信，即使存在上述問題，通過財政轉移支付也能很好地加以調整，以平衡各級政府的財政能力、彌補地方政府缺口、提供均等化的公共產品、優化各地區資源配置，但事實上根本無法達到這種效果。我國現行的轉移支付形式共有四種，一是過渡期財政轉移支付，二是稅收返還，三是專項補助，四是原體制補助和上解。其中，稅收返還占據著最大份額，而稅收返還額的確定采用的是基數法，是以承認各地區政府既得利益為特征的，其結果是富者更富、窮者更窮。而且，轉移過程中的“損耗”也非常嚴重。
    應該認識到，轉移支付制度中所存在的許多弊端在目前其實是很難解決的，我之所以強調這一點是想說明，分稅改革應該多方面地權衡與考慮，最大限度地做到合理與公平，而不要把希望寄托在轉移支付制度的調整方面。
    那么，分稅制改革應該如何改？
    我認為，首先應該強調一個原則，即事權與財政的對稱。1994年的分稅制改革，解決了中央財政不足的困境，但也矯枉過正，導致地方財力不足。相關數據充分證明這一點：2006年，中央與地方財政收入的比重為52.8%：47.2%，而中央與地方財政支出的比重則為24.7%：75.3%。地方財政支出的缺口一部分靠地方政府自行解決，一部分靠中央對地方的轉移支付來解決。前者是導致許多企業尤其中小企業稅費負擔沉重的根源之一，后者則受限于制度缺陷。因此，新的分稅制改革應該使財權向地方財政傾斜，或者，由中央承擔一部分現在歸屬于地方政府的事權，以實現財權與事權的對稱。
    分稅制改革，還應該考慮變五級財政為三級財政的問題。截至目前，已經有許多學者提出這個建議。由于現行的分稅制未能很好地解決省與省級以下財政的分配問題，導致中央財政充足，省級財政平穩，到市級別財政就開始緊張，地市一級政府就把縣鄉財政稅收“統管”，從而，使得縣鄉一級的財政力量被大大削弱，許多公共產品到縣、鄉一級就無法正常提供。黨的十六屆五中全會《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，明確提出了“理順省以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”，目前，在通訊、交通等極為發達的情況下，取消地市級政府，直接由省轄縣，已經具有了現實的可行性，不僅可以節省開支，也能有效提高行政效率。
    而鄉級財政的功能完全可以由縣級財政統管，事實上，稅務、工商等機構已經按經濟區域而非行政區域設置，在農業稅取消后，維持鄉鎮財政體制已經沒有必要，統一收到縣一級財政，有利于進一步削減鄉級政府人員，節省行政管理成本。如果實行三級財政，那么，省級以下財政的關系問題就迎刃而解了。
    目前，媒體已經披露的有關分稅制調整的方案大致有兩種，一種方案是把增值稅全部歸中央，然后再對所得稅等稅種進行調整；另一種方案是把企業所得稅全部歸中央，增值稅增加地方留成。這兩種改革方案都有很大缺陷，最大的問題是進一步增強中央財政而削減地方財政，導致地方政府財權與事權的進一步背離，容易導致地方政府因資金缺口而進一步忽略公共產品的提供，并增強其實施亂收費的動力。
    我認為，更合適的做法是把剔除個人所得稅部分的所得稅全部歸地方，而適當增大中央財政的增值稅占比。因為增值稅全部歸屬于中央，地方政府發展經濟的積極性將嚴重受到挫傷，而稅源管理難度大的所得稅歸地方，不僅可以解決目前地方政府收入來源不穩定、無力承擔事權的矛盾，也能解決目前企業尤其國有企業因統一由總部繳稅而導致的各地方征管中出現的種種矛盾。同時，個稅由中央財政統管，也符合目前勞動力自由流動的現實要求。
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