 |
作者：趙俊超
出版：中國人民大學出版社 |
國務院去年初發布了《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》，提出“城鎮化是伴隨工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志。”城市化是當今世界的大潮流，可是，正如北大經濟學教授平新喬所言：“全世界的城市化都是讓國家可利用的土地變得更充裕的，唯獨中國的城市化恰恰是讓土地變得全面緊張稀缺”。這個問題不能不讓人深思。國務院發展中心副研究員趙俊超在《城鎮化：改革的突破口》中，對此作了番調查與梳理，提出了他的一些思考。
《城鎮化：改革的突破口》對國務院規劃有細致解讀，譬如，“重點發展小城鎮”到“有重點地發展小城鎮”，區區幾個字的變動，趙俊超敏銳地提出“城市群”的戰略模式，指出過去的小城鎮戰略不集約、缺乏自身發展動力，城市群可以集聚相對多的人口、大部分的GDP，形成各類城鎮協調發展的合理布局。不過，本書更大的價值在于，關注重心明確由土地城鎮化轉向了人口城鎮化。趙俊超將視線聚焦農民工。趙俊超認為，新型城鎮化和以往的“半城鎮化”最根本的差別在于，不僅允許農民到城鎮里務工，還允許農民在城鎮定居，使他們成為和城鎮戶籍居民一樣的城里人。趙俊超就此總結出九條措施：.參加城鎮社保、戶籍遷入城鎮、由“候鳥”變為“留鳥”、真正成為城市消費主體、成為專業化技術工人、新一代農民工子女在城鎮成長、在城鎮獲取穩定居住條件、原承包土地通過經營權流轉方式集中到專業農戶手中、退出家鄉宅基地，復墾成為新耕地。
自從上個世紀80年代民工潮興起至今，農民工對城市、對中國現代化發展的巨大貢獻，有目共睹。但農民工的戶籍仍是農業戶口，農民的身份沒有變，帶來了一系列問題，在子女教育和社會保障方面尤其突出。很明顯，戶籍制度業已不能適應社會發展的需要，但改變有極大的阻力。正是因為戶籍制度的束縛，農民工得不到這個城市社會的福利待遇，子女在城市里無法得到更好的教育資源，迫使農民工無法融入城市、成為城市的新主人，造成城市、鄉村兩頭占地的資源浪費。
托克維爾在《舊制度與大革命》中揭示了一個發人深省的規律：當一個舊制度開始改革，反倒是它更危險之時。戶籍制度越來越不能適應我國當前城鄉發展的現實，只是，打破戶籍制度和就業制度不公平呼吁了多年，但到底怎么打破，始終沒找到既穩妥又切合我國實情的辦法。近年來參與多項研究、個人調研的趙俊超對此深有感觸與體會。他的看法是，戶籍制度改革要“循序漸進和因勢利導相結合”，必須遵循的底線，是農民工進城不能使原有城鎮居民的福利顯著下降，比如農民工子女入學不能影響城鎮原有孩子的入學。可惜，趙俊超并未展開論述農民工子女的教育問題。就現實來看，農民工成為城里人，當然意味著有權享受同等公共服務。諾貝爾經濟學獎得主阿瑪蒂亞·森在《作為能力剝奪的貧困》中就認為：“更好的基礎教育和衛生保健直接提高了生活的質量；它們還提高了一個人獲得收入的能力，使其免于收入貧困。越好的基礎教育和衛生保健，潛在的窮人就越有較好的機會脫離貧困。”教育領域向來盤根糾結利益錯雜，涉及太多人的具體利益，牽一發而動全身。達成共識是一回事，真要做起來，又是另一回事了。
對于京津滬三大城市的戶籍改革“破冰難題”，趙俊超提出迂回戰略，以周圍地區城鎮化的推進來緩解京津滬的外來人口壓力，不怕慢只怕站，等待時機成熟，在社會共識的基礎上實現跨越式突破，這一戰略思想確實比較穩妥。而趙俊超將戶籍改革突破口瞄準沿海經濟發達中小城市，筆者也深以為然。筆者所在的浙江臺州地區，私營經濟發達，外來人口眾多，本地居民在商業化思潮下觀念開放，對外來人口包容度大，這些都為改革提供了良好的土壤。
隨著戶籍制度改革的推行，農民和土地的人身關系將會得到解放。我們方才可說城鎮化為實現2.6億農民工的城鎮夢提供了歷史契機。為此，趙俊超在《城鎮化：改革的突破口》中用了五分之一篇幅詳細探討“實現農民工的城鎮住房夢”。他提出，應確立耕地農業經營性財產權利、宅基地居住性財產權利的基本屬性。通過完善土地制度，不僅可使土地在農民工進城時起到“踏板”的作用，還能破解征地拆遷難題，使城鎮化獲取穩定的土地來源。為實現農民工得以在城鎮購買住房、國家耕地面積增加、財政部增加額外負擔的各方獲益的“帕累托改進”，趙俊超提出了“宅基地7折購房”的構想。以筆者的陋見，這一構想理想化色彩較濃，真要推行，恐怕會遇到許多很難繞過去的實際障礙。就像北宋時候的王安石變法，出發點是好的，可惜“上有政策下有對策”，在這個過程中必須要非常注意維護農民的利益，最好首先完善農民利益的表達機制，盡可能防止失地農民求告無門的現象。
知名經濟學者于建嶸在法國考察時，就特別關注法國勞動民主聯合會、法國總工會、法國農民聯盟等勞工組織在維護農民權益方面所發揮的重大作用，這一點，我國究竟該如何借鑒，文章太大。趙俊超在書中幾次提到要切斷農民工的“鄉村臍帶”，這個提法筆者不敢茍同。萬一農民工定居失敗而又無法退回鄉村，城市流浪人群和貧民窟會否形成新的社會問題？這讓人不能不擔憂。當然，改革以大局為重，不可能面面俱到，但每一項改革政策在推出之前，非得盡可能細致全面地考慮各種因素不可。
另外，趙俊超提到了農民工進城后，原承包土地集約化經營的問題，可惜他也沒展開論述。筆者在此提供一種思路，浙江臺州目前有部分鄉村正在試點集體股份制土地經營方式，即把原來承包到戶的土地重新歸回集體，由集體選定的專業農戶負責經營，而把經營所得作為紅利分回給各家農戶。不知這條道路是否可行？
