中國歷史上,土地制度曾經歷過多輪變遷,從夏商周時期的井田制;再到戰國時期至唐代的均田制,以及期間戰亂時期屯田制等特殊形式;接下來,才是“不立田制,不抑兼并”的私有制。新中國建立后,1950年代接連進行了土地改革、農村合作化、人民公社運動;1970年代末、1980年代初實施農村家庭聯產承包責任制,并陸續出臺了農村土地管理法律法規,建立起維系至今的農村土地所有權、使用和管理制度。
現有的農村土地制度相比之前的人民公社運動,更能保障農民農業生產經營權益,卻是以造成農地細碎化經營來實現的。在農村人口與土地代際傳承(調整集體所有土地分配關系)的背景下,農地細碎化必然造成農戶承包土地越來越細碎,這就帶來了更高的生產經營成本,影響農戶采用新技術、環保技術和產品以保證農地可持續穩定產出的熱情,更不利于規模化農業發展和耕地保護。
更嚴重的問題在于,由于農民只有對土地的承包經營權,法律還嚴格限制土地的抵押和繼承,這雖然因此避免了歷史上土地集中兼并一幕的重演,卻讓地方政府、開發商和其他組織在通過“合法”形式改變農村土地用途,在違背農民意愿并以相當低微的征收成本情況下強征農民土地。
學術界特別是三農專家、經濟學家經常就農村土地制度的改革方向提出建議。中信信托有限責任公司董事長、中國信托業協會會長蒲堅在其所著的《解放土地:新一輪土地信托化改革》一書中,對農村土地國有化、私有化兩種建議給予了分析,指出農地國有化成本高昂,并將加劇地方政府濫征;而土地私有化必然導致土地兼并、農地破壞等嚴重后果。這本書提出的建議是,在法律框架內,建立信托共有制。
蒲堅解釋指出,信托共有制將實現個人財產社會化和產權成分多元化,實現農民土地產權與所有權的分離,以信托方為中介,將農地產權納入社會范圍進行自由流動、組合和交易。農地產權信托不改變其所有權歸屬,農民仍將可以通過以腳投票的方式來行使占有、處分、使用、收益4項功能。農地產權信托企業將因此發展為金融綜合服務商,使得農地資本與金融資本更好的產生聚合式化學反應。
《解放土地:新一輪土地信托化改革》書中介紹了世界各國、各地區農村土地流通的制度變遷,指出,農村土地制度安排應當服從于生產力發展水平,應以所有為中心轉向以使用為中心,不侵害原有所有者權益,建立完善的配套制度。
蒲堅認為,農地信托共有制、土地信托化不僅可以將農地轉化為可攜帶資產,解放農民對土地的依附,并且,也能避免歷史教訓,防止新地主的出現,實現土地規模化和集約化發展,實現利益分享普惠化。
今年11月,中共十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。《決定》指出,要賦予農民更多財產權利,“保障農民集體經濟組織成員權利,積極發展農民股份合作,賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。保障農戶宅基地用益物權,改革完善農村宅基地制度,選擇若干試點,慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓,探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場,推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。”《決定》的以上表述與《解放土地:新一輪土地信托化改革》這本書提出的“信托共有制”,在理念和內容上存在較多的一致性。從這個意義上講,閱讀這本書《解放土地:新一輪土地信托化改革》,有助于我們理解和貫徹落實《決定》精神。