近日，由中國發展出版社編輯出版的《中國智庫》第一期重磅推出國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英的報告《中國征地制度亟待改革》。日前，經濟參考報記者就如何提高征地補償標準，增加農民在土地增值收益中的分配比例專訪了他，他建議，應盡快完善與出臺《土地管理法修正案》。
現行土地管理法亟待完善
《經濟參考報》：當前，許多社會矛盾和糾紛指向了征地補償額的確定與實施，這與我國現行土地管理法的不健全有著或多或少聯系。現行的土地管理法存在哪些問題？
劉守英：現行土地管理法自1998年實施以來，征收大量農民集體土地，低價征地為經濟高增長提供了重要保障。但是，隨著工業化城鎮化快速推進、市場化程度深化、農民土地權利意識增強，農村征地補償中引發的問題受到社會廣泛關注。據有關部門統計，每年因征地拆遷引發的糾紛達400萬件左右，土地糾紛上訪占社會上訪總量的40%，其中征地補償糾紛占到土地糾紛的84.7%，群體性上訪事件60%與土地有關。
“地價”是實施土地征收補償的基礎。補償額的確定與實施，是土地征收的核心。現行土地管理法采取在原用途基礎上按照年產值倍數補償，顯露出諸多弊端，一是沒有考慮土地發展權，農民被排斥在土地增值收益分享之外。二是30倍的上限規定過死，不適應不斷變化的經濟社會發展情況，也與各地實際補償執行情況不符。三是沒有考慮土地區位和利用現狀，城市化地區的土地原用途早已不是農業用途，以農業產值為依據核算補償標準無法操作。
在現行法律下，被征地農民在按土地和安置補償以農業產值的倍數給予貨幣補償后，從此失去土地及相關利益，農民稱之為“一腳踢”，導致土地管理法及中央政策要求的“長遠生計有保障”難以落到實處。另一方面，由于對農民房屋如何補償沒有明確規定，造成征地過程中，要么對農民補償過低，要么被違規違建、漫天要價，靠討價還價解決補償問題，造成征地拆遷成本越來越高，影響城市化進程。
土地管理法修正案符合公平補償原則
《經濟參考報》：前段時間，《土地管理法修正案(草案)》獲得國務院常務會議討論通過，并提請全國人大常委會審議。您認為，修正案對解決征地拆遷補償有哪些意義？
劉守英：這個以改革征地制度為核心的修訂原則切中要害。現行土地補償制度是由土地管理法確定的，最關鍵的條款是第47條，這次修正以與農民土地權益最為密切、影響最大的征地制度入手，理順土地利益關系，處理好工業化城市化與保護權益、保護耕地的關系，解決好城市化進程中土地增值收益的分配，有利于城鎮化的健康可持續發展，有利于保護農民權益，維護社會和諧穩定，也有利于更好地服務下一個發展機遇期，促進經濟發展方式轉變和經濟社會可持續發展。
將原用途的倍數補償改為“公平補償”符合市場經濟基本原則。該修正案草案規定征收農民集體所有的土地應當給予公平補償，是我國征地制度與國際通行規則靠攏的重要一步。市場經濟國家的征地補償采取按相鄰土地的最高價值、最有利用途進行評估和補償。公平補償的原則，就是要在征地補償中考慮土地的未來用途與價值，考慮土地的區位差異，為形成以市場價格為基礎的征地補償制度打下基礎。
增加住宅補償和社保補償能更切實保障農民長遠生計。此次對農民房屋采取市場化補償辦法，有利于實現農民在征地過程中最重要的財產收益，保障農民在城市化進程中房屋的合法權益。增加社保費用，是近年來一些地方征地制度改革探索的成果，受到農民歡迎。
修正案中新制度不會抬高城市化成本
《經濟參考報》：有人擔心，《土地管理法修正案》中新的制度安排是否會抬高城市化成本，您怎么看？
劉守英：我們認為，首先要解決兩個認識上的誤區。一是“現行征地模式具有推進城市化的低成本優勢”是一種主觀判斷，與事實存在很大差異。
近年來，隨著土地價值上升，農民權利意識覺醒以及征地過程中原用途補償難以施行，征地拆遷費用大大攀升，2008—2010年，征地和拆遷補償費用占土地出讓收入的比重平均為36%，一些城鄉結合部地區的征地拆遷費用甚至更高。如果繼續采取凡城市用地即實行征地拆遷模式，城市化成本只會居高不下。
二是對公平補償缺乏正確理解。從市場經濟國家征地補償的經驗看，公平補償有兩點是非常明確的：一是征地補償價格的確定是以區位劃分的，不同區位的土地，價值不一樣，只有區位價值高的土地，在征地時才會給予更高的補償，而不是一個平均價格。二是征地補償價格要遵從用途管制。農地、工業用地和商業用地的市價相互之間差異很大，不可能按一個價格補償。
基于以上兩點，修正案提出的公平補償原則，實質上是使真正市場價格高的土地得到按市價的補償，這也避免了目前采取討價還價導致的漫天要價和強者、有權勢者得到補償更高的不公平、不合理。
籠統提“征地補償標準提高10倍”系誤讀
《經濟參考報》：前段時間有媒體報道，修正案一旦通過，征地補償標準將提高10倍，在社會上曾引起軒然大波，補償款多少應該怎么計算？
劉守英：這個問題主要是由補償標準計算存在錯誤引起的。按照現行土地管理法補償標準的規定，如果每畝地被征收前三年平均產值為2000元，給被征地農民的補償就是六萬元。如果將補償標準提高10倍指的是在現有標準基礎上，那就是將補償標準上限從30倍提高到40倍，即八萬元。但按報道中所說，補償價是“60萬元”，顯然是指的把現有“征地補償數額”至少提高10倍，那就成了土地被征收前三年平均產值(每畝2000元)的300倍。這種算法顯然不符實際，也是造成地方政府迷茫的主要原因。一是，通過招拍掛出讓的經營性用地僅占政府出讓的一少部分，其他重點項目、工業用地以及城市公用配套用地，政府或者僅回收成本，或者虧本，不可能只以經營性用地價格作為對征地的全部補償標準；二是土地價格具有很強的區位性，不同城市(鎮)、甚至同一城市(鎮)的不同位置和功能的土地，市值也不一樣，不可能按某個城市的某個區位價格作為補償依據。因此，籠統提“在現行征地補償數額的基礎上提高至少10倍”，不僅行不通，而且也不科學。
為了保證土地管理法修正案出臺后達到更好的效果，我們建議，有關部門對以下問題予以進一步明確和完善。一是盡快完成農村集體土地征收條例，將土地管理法的修正原則進一步細化，以利修正案出臺后在地方執行。二是明確公平補償的含義。在條例中明確對不同區位和不同用途的土地補償辦法。重點是農用地和城市規劃區內土地市場價格的確定以及重點工程補償辦法。三是社保費用納入補償后，還要明確社保補償的參照對象，到底是按城鎮職工還是農村社保繳納社保費，必須予以明示。