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作者：馬駿
出版社：三聯書店 |
三聯書店新編“文化：中國與世界”論叢圖書新出一本《治國與理財：公共預算與國家建設》。這本書匯集了著名公共行政學者、中山大學教授馬駿近年來撰寫、領銜合著的有關中國預算改革及相關制度建設的七篇論文，講述了預算制度和預算管理對現代國家治理的重要性，美國等國家實踐預算改革的路線圖和有關經驗，中國大陸預算制度建設的進程、成就與困難，也談到了中國國內預算改革政治學的學術研究進展情況。簡單來說，《治國與理財》一書在緊密聯系中國治理實際的同時，解釋了預算（管理、改革）“是什么”、“為什么”、“怎么做”等幾大問題，有助于讀者用相對短的時間認知預算概念與實踐。
預算改革的重要性
國家建設與管理需要具備多項能力，包括社會管理能力、經濟調控能力、強制能力等，無論怎么定義，汲取資源并實施合理分配的能力都是前述各項能力的基礎和重要前提。這其中，預算能力又是重中之重。在現代之前的漫長時間內，各種政治和社會形態的國家都事實上實施的是“前預算模式”，一方面稅收等財政收入由缺乏監控的官員和包稅商隨意征收，另一方面，國家支出也沒有科學合理的約束控制體系，由此一來，政府加諸給社會的稅收負擔必然越來越沉重，埋下周期性革命、周期性葬送社會財富和社會團結的禍根。
以控制收支為取向的預算在19世紀出現，進而建立政府內部的官僚化約束（由財政部門對其他部門監督管理）和立法機構對政府財政的管控——正是有了這項制度體系，政府預算能力大大增強，稅收可以大部分乃至全部用于施政。
美國和歐洲一些國家從前預算階段向預算階段的轉型，恰好伴隨著“小政府”向“大政府”的轉換，有效實踐了公共福利政策，政府開支種類增加、總額擴張卻并沒有如過往那樣帶給納稅人不堪忍受的稅負，沒有因征稅引發革命，不能不說是預算制度、預算管理推行功效的體現。
美國預算改革的經驗
除此之外，無論在美國還是其他一些有效建立推行預算制度的國家，公共預算的出現還推動了政治民主的深化發展，在選舉民主、民主問責基礎上為參與式民主創造了條件。選舉民主固然可以通過四年或六年的選舉儀式，對罔顧選民委托的政客、政黨予以懲罰，但一來時間過于漫長，二來參選政黨同質化、沆瀣一氣，選民只能劣中選優。
以19世紀-20世紀初的美國為例，粗疏的選舉民主造就了異化產品“政黨政治”，政黨、政客輪流坐莊并合謀分肥，極大的損害了公共利益，甚至讓部分選民對選舉在內的民主程序失去了興趣。美國人意識到，在選舉制度上，還必須建立一個對權力的使用進行控制的機制，這其中就包括預算制度。美國20世紀初發端的公共預算改革，改革者提出了“有效的公民權”的概念，借助種種便民宣傳、大眾傳播方式讓美國公民認識到公民福利、稅收、政府職能與開支等的關系，并由此強化了立法機構國會對政府的監督制約，部分解決了選舉民主空置、公民對國家凝聚力不足等問題，讓政黨、政客無法像19世紀時那樣以謊言當選然后愚弄選民。
中國為什么需要預算改革
如馬駿所言，美國公共預算改革的基本經驗在于，為確保民眾對政府的控制，首先建立選舉問責，然后需要建立一個運轉良好的預算控制體系來約束官員對權力的使用。那么，有沒有可能在缺失選舉問責的前提下，由政府獨立運作一套預算體系，繼而完成權力約束呢？
用中國大陸的建設實踐來回答這個問題，首先，我們需要看到，改革開放三十多年來，政府確確實實引入了公共預算領域的若干制度與概念，推動了國家治理的轉型，以保證領導集團的領導力、控制力和治理能力，最近十余年來，部門預算改革、國庫集中收付體制改革、政府采購改革都取得了積極成果。
其次，中國國內許多地方在上級的明確支持或默許下，大跨度的引入公共預算相對完整的制度模型，出現了公民參與預算的試點。
再次，由于選舉問責的實質性缺失，預算改革整體進程越到深處越艱難，若干試點反反復復試驗、陷于頻繁折騰甚至時而倒退，由個性官員、學者及個別部門推動的預算改革已經無法順利前行，亟待上級或外部力量支撐，否則有整體開倒車的危險——馬駿教授在《治國與理財》這本書中提到的一些預算改革試點地方，毫無征兆的出現了倒退，比如，曾于2009年在網上公開本地114個部門預算的廣州市財政局，2010年公開預算的單位驟降到29個，到了2011年，更降至22家；即便公布預算的部門，也將預算文件藏在政府網站很不起眼的角落，有意不接受監督。
在中國推行預算改革具有現實的緊迫性和重要性。馬駿教授在《治國與理財》這本書中詳細分析了公共預算與腐敗控制的內在聯系，指出“一個設計得當的預算制度也能控制政府管制領域的腐敗……（因為）預算制度可以清晰地反映政府的活動及其活動的成本并將它們置于嚴格的監督之下”。馬駿教授提到，因為長期預算制度建設滯后，“公共部門，甚至包括作為公共資源‘守護者’的財政部門，都可能會將財政資金用于與公共目的無關的活動”，這種濫用自上而下廣泛存在，審計等政府內控手段被證明不能從源頭予以遏制。
預算改革推行的阻礙
盡管預算改革、預算公開十分重要，但就目前而言，非但推動這項改革、公開的動力缺失，而且還存在倒退的推手或者說支撐。《治國與理財》選錄的第一篇論文《中國財政國家轉型：走向稅收國家？》提到，中國曾借助計劃經濟時代部署的經濟體系，建立了“自產國家”，社會依賴于國家（政府），無論是政府還是民眾都形成了“國家養人民”的財政幻覺，前者和后者均無動力建構公開、負責型的財政收支政策體系，相反，政府支出會被視為對受惠者的恩賜。
“自產國家”模式為中國奠定了工業化基礎，解決了大量社會問題，卻是一種無法持續的低效模式，改革開放實質上就是這一模式的解體與轉型，中國開始由自產國家向稅收國家轉型。棘手的問題在于，隨著土地出讓金在地方財政收入中比重的加大，央企經營效益的好轉，國家財政中的非稅收入居高不下，嚴重削弱了預算改革等代表著稅收國家模式在中國深入推行的動力。