 |
|
（美）戴維·奧斯本 |
現任美國駐華大使駱家輝從政以來曾面臨過多次嚴峻挑戰。他擔任美國華盛頓州州長期間面臨的公共財政危機，可能算得上是事態最為糟糕、構成最大考驗的一次。2002-2003財年尚未過半，華盛頓州一般基金收入30年來首次下降，州財政陷入入不敷出的窘境，駱家輝不得不削減15億美元開支，由此造成1340個就業機會減少。非但如此，按照當時專家的預估，在接下來的兩年內，華盛頓州財政的收入還將進一步減少，要么就必須繼續削減公共服務，要么則要嘗試加稅——在美國，兩個法子顯然都行不通，無論采用哪個，都意味著民選官員的政治自殺。
在當時，華盛頓州官方向美國知名的公共政策咨詢機構“公共策略研究所”求助，并轉達了駱家輝的要求：按照削減10-15%后的財稅收入目標，重新確立州預算，將經費安排到該州公民急需的方面。這就是說，華盛頓州政府所屬各部門的經費都可能被削減，為此許多部門紛紛采用填充開支擴大（預估）費用的方法，希望能逃脫削減。由此又形成一個死結，無論是當時作為州長的駱家輝，還是承擔政策咨詢項目任務的公共策略研究所，都無法向州政府所有部門同時“開戰”。
公共策略研究所幫助駱家輝順利的解開了上述“死結”，即新預算不是按政府各部門希望得到的資助額度和細目編制，而是從公民所希望取得的公共服務成果出發，一項項重新計算政府供給每項服務的標準、價格并列出優先順序，在優先事項之間進行預算的合理配置，為每一個優先事項制定購買計劃。
駱家輝的新預算方案獲準實行后，使華盛頓州暫時擺脫了公共財政危機，有了喘息之機。實際上，單靠對預算的重新編制，不可能從根本上解決公共財政危機。公共財政危機問題是美國貨幣政策、聯邦稅收政策，以及利益集團維持美國高頻率對外軍事干預政策而帶來沉重負擔等多方面因素疊加的產物，時至今日，也仍然困擾著奧巴馬政府和美國各州、縣地方當局。
即便如此，仍不能否認駱家輝任華盛頓州州長期間推行稅收和預算改革的示范意義。此項改革的核心點在于確立“結果取向的預算編制”原則，其步驟可以概括為：第一，區分公共開支所針對問題的性質，即短期問題還是長期問題，能否用加大公共開支或削減甚至市場化的方式來改善問題解決；第二，為公民提供公共服務的政府，應該要求公民為之承擔何種標準的付費，即確立“政府的價格”；第三，確定政府的優先事項，即將政府經費等資源率先投入公民認為最值得做的事情；第四，就每個具體公共服務或管理項目，單獨估算出“政府的價格”，將之納入公民討論、民意表決程序；第五，優化執行方案，在公民愿意支付的價格水平上取得盡可能好的政策預期效果。可以說，這是一套優化公共預算結構、提高政府公共執行能力、提升公共服務效率的有效方案，也有利于政府甚至是特定項目、時期的加稅方案贏取民眾支持，對我國各級地方政府具有一定的參考借鑒價值。
為駱家輝擔當改革智囊的美國“公共策略研究所”，該機構合伙人戴維·奧斯本曾領銜推出享譽全球的《改革政府：企業家精神如何改革著公共部門》一書，有效指導了世界各國政府的改革實踐。在這之后，在公共策略研究所積極參與了華盛頓州預算改革等重點實務項目后，戴維·奧斯本又與該研究所另一位專家彼得·哈欽森合作出版了《政府的價格：如何應對公共財政危機》。后一本書成功預見到了近年來歐美等發達國家、若干發展中國家，以及各國地方政府出現的“持續財政危機”，并對推廣應用華盛頓州稅收和預算改革提出了具體建議。
《政府的價格：如何應對公共財政危機》一書強調了公共服務開源節流的策略，一方面，地方政府要科學、合理預測未來一段時期內的財政收入，要充分考慮到本地所依賴重點稅種的波動性，要為可能出現的稅收下滑制訂預案，由此來完成對政府稅收結構的優化，確保財政收入（政府保證公共服務供給的經費基礎）的穩定。另一方面，要讓同樣的財政經費發揮更大、讓公民更滿意的服務，需要讓服務、執行兩類政府部門參與競爭，倒逼其發揮控制成本、創新工作機制的水平和潛力并保證對公民需求及時作出回應。
當然，有必要補充指出的是，美國聯邦政府和多個城市在克林頓·布什兩任總統任期內，在政府部門參與競爭、公共服務私有化（以外包等形式）方面走得太遠，僅僅能保證政府對常態化職責作出反應，而降低了美國聯邦和地方各級應急處置能力。2005年8月，美國路易斯安那州的新奧爾良市遭受颶風侵襲，造成千余人死亡的慘痛代價，以及數百億美元的財產損失，這既可歸結為救援政務外包所造成的救援部門力量不足，也與路易斯安那州、新奧爾良市將太多的公共服務外包，造成的災害預警系統失靈有關。
政府更有效、更節約的花錢，常常會帶來一個尷尬的問題，就是財政年度即將結束時，一些部門沒能將預算資金花完，這些單位出于對來年預算進一步削減的擔憂，而會想方設法、巧立名目突擊花錢——這個問題在中美兩國均十分突出。戴維·奧斯本在書中針對這種現象開出的藥方是，財政部門應出臺明文政策，鼓勵各單位提高預算資金使用效率，鼓勵實現預算資金結余，并在完成對各單位績效審計后，允許相關單位自主支配一部分省出的錢。
戴維·奧斯本還提醒預算改革的決策者，必須注意改革后各單位為追求預算絕對值減少（討好上級、輿論、選民政績），而削減一些需要長期投入資金維護、管理、督促落實的工作所需資金，進而忽略了公共資產價值的下降。譬如，一些市政設施的建成，如果沒有后續有效維護和管理，其資產價值就會加速貶值，而當初建設這些設施、隨后削減維修維護開支的官員，卻不會對最終結果負責。
