今年是“十二五”開局之年。黨的十七屆五中全會明確提出，“十二五”規劃要“以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線”。這是當前和今后很長一段時期內我國改革發展面臨的重大歷史選擇。
適應內外環境變化，“十二五”改革發展的導向何在？“十二五”究竟在歷史轉型中居于何種地位？究竟如何看待經濟發展方式轉型、經濟結構轉型的實質？為此，兩會前夕，就“十二五”時期的重大和熱點問題，記者專訪了全國政協第十一屆委員會委員、中國改革發展研究院院長遲福林教授。
第二次轉型與改革，是“我國經濟領域的一場深刻變革”
問：遲教授，據了解，您和您的研究團隊早在2009年受國家發改委規劃司委托進行“十二五”改革規劃研究時，就明確提出了以發展方式轉型為主線的“十二五”改革思路；2010年初，又相繼出版《第二次改革》和《第二次轉型》兩部著作，詳細闡述了發展方式轉變的基本思路。最近，您與中改院出版的兩本新書《民富優先--二次轉型與改革走向》、《中國：歷史轉型的“十二五”》，是對第二次轉型與改革的進一步拓展和深入。您是否可以簡要闡述一下第一、二次轉型與改革的特征？
遲福林：這是我最近幾年重點關注的研究方向。我的主要觀點是，一次轉型與二次轉型既相互聯系，又各有特點：一次轉型以改變生產關系為重點，做大經濟總量；二次轉型以改變經濟結構為重點，建設消費大國。
具體來看，1978年以來開啟的第一次轉型，主要在于改變生產關系，解放和發展生產力，做大經濟總量，實現經濟起飛。改革的路徑是改變計劃經濟時代的生產關系，建立和完善市場經濟體制。經過30多年的改革，盡管生產關系的變革仍未結束，但經濟起飛的任務已經完成，成為世界第二大經濟體。
進入后30年，面對國際金融危機帶來的世界經濟結構和秩序調整，面對國內發展階段從生存型向發展型的歷史性提升，以及由此帶來的社會需求結構的變化，使我國正站在歷史轉型的新起點上。未來30年我國將面臨改變經濟結構、提高經濟質量的新課題，這在客觀上要求啟動二次轉型。我國的二次轉型，基本導向是民富優先，基本目標是實現公平與可持續的科學發展，基本任務是改變經濟結構，基本路徑是建設消費大國。
一句話，以加快轉變經濟發展方式為主線的二次轉型與改革，是“我國經濟領域的一場深刻變革”。
實現民富優先戰略，把握“十二五”歷史轉型四大趨勢
問：遲院長，您在新書《民富優先--二次轉型與改革走向》中提出了民富優先戰略，鮮明地把國富優先與民富優先作為劃分一次轉型與二次轉型的重要標志。如何利用富民優先破解二次轉型與改革這個大戰略？請您簡要闡述一下。
遲福林：實現我剛剛提到的二次轉型，首要的在于理念和導向的轉變與確立。
國富、民富都十分重要。客觀來看，我國現行政府主導型的發展模式，帶有國富優先的突出特征。這在集中力量辦大事、擴大經濟總量、反貧困中都取得了重大成效。但是，這些年的實踐也說明，長期實行國富優先的增長，使國家生產力優先并快于社會消費能力的增長，進而使城鄉差距、貧富差距不斷拉大，社會矛盾、社會風險呈現加大的趨勢。確立民富優先的基本導向，將為“十二五”經濟發展創造良好社會預期，是釋放社會總需求、培育經濟內生增長動力的重大選擇，是緩解并縮小收入分配差距的重大選擇，是讓全體社會成員共享發展成果、實現公平發展的重大選擇。
那么，如何具體落實民富優先的基本導向？我認為，要在內外環境變化中把握“十二五”歷史轉型的四大趨勢，盡快形成“以消費為主導、以城市化為載體、以低碳為基本要求、以基本公共服務均等化為突破”的新格局。
第一，初步實現由投資主導走向消費主導。提高廣大中低收入群體的消費能力，形成良好的消費預期，是民富優先、公平發展的客觀要求。國際經驗表明，人均GDP在3000到4000美元的階段，消費的快速增長是一個客觀趨勢。當前，我國城鄉消費結構正在升級，城市發展型消費支出占的比例越來越大，農村的消費潛力巨大�！笆濉毕M率超過50%、形成消費主導格局的可能性很大。
第二，初步實現由工業化主導走向城市化主導。我國的貧富差距，相當大因素是城鄉的收入差距。城市化不僅是消費的主要載體，而且是從國富走向民富的基本條件。當前，我國正處于城市化快速發展的階段�！笆濉比绻軌驅崿F城市化年均提高1到1.2個百分點，到“十二五”末達到50%以上，就能初步形成城市化主導的發展格局。
第三，初步實現由中高碳經濟走向低碳經濟。過去，我們能在黑煙囪下工作是一種驕傲。今天，低碳工作、低碳生活，是人們的基本追求。民富優先，需要發展低碳經濟。“十二五”需要把經濟增長速度和能源消耗總量掛鉤，在能源量消耗指標下控制經濟速度，實現可持續發展。
第四，初步實現由公共產品短缺走向城鄉基本服務均等化。隨著發展階段的變化，我國社會主義初級階段人民群眾日益增長的物質文化需求的內涵發生了新變化，主要表現為對公共產品的需求大大增加。為此，加快建立惠及13億人的基本公共服務體系，初步實現基本公共服務均等化，是實現民富優先的根本所在。
經濟結構轉型在“十二五”時期具有四個方面的戰略意義
問：中央在“十二五”規劃建議中提出，“堅持把經濟結構戰略性調整作為加快轉變經濟發展方式的主攻方向”。如何準確全面地理解經濟結構的概念？經濟結構轉型在“十二五”時期具有什么樣的戰略意義？
遲福林：我認為，這是一個十分重要的概念，而且是具有全局意義的大概念。我的概括是“改變經濟結構”，至少包括以下四個方面的內涵：
第一，改變投資消費結構，由生產大國轉向消費大國。這一點我在前面已經提到過了。盡管我國已是世界第一的人口大國，世界第二的經濟大國，但卻是個消費小國。據測算，我國人口占世界總人口1/4，但消費總量卻只占世界的4%。未來5～10年，在全球經濟再平衡前景不明的背景下，如果我國不能實現由生產大國向消費大國的轉變，要想真正進入發達國家行列是不現實的。只有把握13億人口大國的優勢，及時調整政策，主動實現投資主導型向消費主導型的轉變，真正建成消費大國，才有條件避免中等收入陷阱，順利進入高收入國家行列。
第二，改變產業結構，由制造業大國轉向服務業大國。從國際經驗看，凡進入高收入行列的國家，主要的產業鏈均處于世界的高端，尤其是形成了以現代服務為主導的產業結構。如歐盟服務業近50%的工作機會是知識密集型服務行業提供的；美國知識密集型服務業對其GDP的貢獻率高達50%；韓國知識密集型服務業對GDP的貢獻率也達到22.1%。從我國的實際看，制造業一直都是第一大產業部門，占GDP的比重穩定在40%以上，制造業更多地集中在低端水平，主要是資源投入型，資源能源壓力大。以原油為例，2009年我國原油進口依存度首次突破國際公認的50％的警戒線。實現從制造業大國向服務業大國的轉變，有利于緩解資源環境壓力，有利于解決就業問題，有利于培育中等收入群體。
第三，改變要素結構，由人力資源大國轉向人力資源強國。只有根本改變人力資源狀況，才能真正改變經濟結構。改革開放以來，我國在人口方面經歷了一個大的轉型，即從人口大國轉向人力資源大國，但仍不是人力資源強國。截至2009年底，全國15歲以上人口平均受教育年限接近8.9年；主要勞動年齡人口平均受教育年限為9.5年，其中受過高等教育的比例僅為9.9%，新增勞動力平均受教育年限為12.4年，這些指標都不同程度地落后于世界平均水平。據預測，2020年，我國適齡勞動人口將超過9億，比發達國家勞動力的總和還多3億，到2034年，我國人口將達到14.86億，需要盡快加大人力資本投入力度，加大教育、醫療等相關投資，改變勞動力素質偏低的格局。
第四，改變城鄉結構，由城鄉二元經濟轉向城鄉一體化。從國際經驗看，從中等收入邁向高收入國家的過程，也是城鄉一體化的過程。凡進入高收入行列的國家，都成功地實現了由城鄉二元經濟向一元經濟的過渡。在這個過程中，相當多的國家開始出現“城市化之痛”，因大量農民工難以融入城市而掉進“中等收入陷阱”。城市化是我國中長期經濟社會發展的主要動力所在，未來5～10年，城市化仍將保持快速發展的趨勢。但在現有城鄉二元制度結構下，農民工等流動人口超過2.5億人，工作在城市，但不是真正的城市人口，積累了越來越多的“城市化之痛”。為此，要加快推進人口城市化，打破農民、農民工融入城市的各種障礙，在人口城市化的基礎上全面推進城鄉一體化，推進土地市場一體化，讓農民更多地分享城市化的收益。
推進收入分配改革，需要確立中長期改革的量化目標
問：您在《民富優先--二次轉型與改革走向》、《中國：歷史轉型的“十二五”》兩本書中，不僅為我國“十二五”時期經濟社會的發展提供了大思路，而且提出了未來5-10年迫切需要實現突破的一些改革，具有很強的參考價值。而近期的一個熱點就是收入分配改革，您認為今年是否會有實質性突破？是否有比較合理的中長期改革的量化目標？
遲福林：收入分配制度改革是近年來全社會關注的焦點性問題。我在去年的兩會就遞交了“加快推進我國收入分配體制改革的建議”的提案，明確提出“著眼于轉變發展方式，建議把全面推進收入分配體制改革作為我國‘十二五’轉變發展方式的重點，在2010年年內盡快出臺系統、具體、操作性強的收入分配改革方案”。多方面因素影響下，去年收入分配改革方案并未出臺。但現實情況對這一改革的迫切性越來越強烈。收入分配問題不僅是全社會關注的焦點，更是經濟發展方式轉變的難點。我國國民收入分配結構嚴重不合理，不僅成為經濟生活的主要問題，而且開始成為社會生活的突出矛盾。我相信，收入分配改革很快會有實質性突破。
如何推進收入分配改革？就是你剛才所說的，確立中長期改革目標。我認為，主要有四個方面：
第一，盡快提高城鄉居民的實際收入水平。確保城鄉居民收入的實際增長不低于GDP增長速度，實現居民收入增長和經濟發展同步。這個“同步”是有約束性指標的：一是“十二五”居民收入不低于8%；二是這個8%是實際增長，而不是名義增長；三是這個實際增長，是城鄉居民的共同增長。同時，確保勞動報酬增長與勞動生產率提高同步�！笆濉蹦﹦趧诱邎蟪暾糋DP的比重應由當前的35%左右上升到50%左右，接近中等收入國家的合理區間。
第二，有效地緩解和縮小收入分配差距。“十二五”收入分配制度改革應當有緩解并縮小收入分配差距的約束性指標。到“十二五”末，城鄉居民收入名義差距由當前的3.3:1降為3:1以內，行業差距由當前的11倍縮小到7倍左右，中等收入群體占比由當前的23%左右提高到33%左右。
第三，確立財產權保護的基本制度。確立財產權保護的基本制度，既是完善市場經濟的基本要求，也是提高居民財產性收入的基礎保障。為此，要進一步提高私人財產權保護在整個法律體系中的地位，明確將私有財產權納入公民的基本權利體系，加大對私人財產權的保障力度。同時，加強和完善私人財產權相關的行政立法。應當嚴格按照《物權法》清理、修改和規范諸如城市拆遷條例等不利于私人財產權保護的相關規定。
第四，確立財產公開制度和透明有序的收入分配秩序。無論是提高居民收入水平，還是調節收入分配關系，確立和保護財產權，都有賴于財產公開和透明有序的收入分配秩序�！笆濉睉敯汛_立財產公開制度和透明有序的分配秩序作為收入分配治理的重大任務。一方面，在“灰色收入”產生的重點領域實行“陽光工資”；另一方面，努力建立法制化的財產申報制度。
推進收入分配改革，重在推進以調整財稅體制為重點的結構性改革
問：那么，為何收入分配改革難以有實質性大進展，收入分配關系難以理順的原因是什么？實現收入分配改革的重點是什么？
遲福林：就相關領域的具體改革而言，我認為，我國收入分配有總量問題，更有結構性問題。這些年，財稅體制以及相關的結構性改革滯后，是收入分配關系難以理順的主要原因。為此，實現收入分配改革的基本目標，重在推進以調整財稅體制為重點的結構性改革。
第一，以工資談判協商制度為重點建立勞動者報酬的保障機制。由于工資談判協商機制的長期缺失，勞動者報酬很難與勞動生產率增長同步。按照國家統計局1998～2007年數據，全部國有及規模以上非國有工業企業的全員勞動生產率提高了1.33倍，而同期企業職工的平均工資僅提高0.83倍。從實際情況看，提高勞動者報酬，政府促進勞動報酬合理增長的主要任務是積極推進勞動報酬協商機制的建立。例如：加快建立企業主、工會、政府三方共同協商的工資談判機制，尤其要促進各類企業與職工之間勞動報酬協商機制的建立；統一城鄉勞動力市場政策，實現全體勞動者同工同酬；修改完善勞動法，加強和細化現有工會和勞動報酬形成機制的相關內容。
第二，以基本公共服務均等化為重點加大再分配力度。實現基本公共服務均等化是確保底線公平和制度公平的重要基礎。這些年，基本公共服務供給的差距已成為城鄉、地區、不同社會群體實際收入差距的重要因素。為此，建議“十二五”以基本公共服務均等化為重點統籌協調收入再分配。例如：制定全國基本公共服務均等化規劃，明確城鄉、地區、不同社會群體基本公共服務均等化的范圍和最低標準，使地方在執行過程中能夠有一個約束和參照；實現基本公共服務在城鄉、地區之間的制度對接；重點保障農民工的基本公共服務，“十二五”要加快推進農民工市民化的進程，重在統籌解決農民工的基本公共服務。
第三，以收入分配調節為重要目標的財稅體制改革。從我國的實踐看，對以做大經濟總量為目標的財稅體制進行整體性重構，已成為新時期收入分配制度改革的重大任務。為此，建議“十二五”財稅體制改革要與收入分配改革同步。例如：調整財政支出結構，建立與基本公共服務均等化要求相適應的轉移支付制度，確�；竟卜⻊罩С鲈鲩L不低于GDP增長速度；實行結構性減稅，考慮通貨膨脹的因素和中低收入者生活水平的現狀，進一步提高個人所得稅的起征點，改變個人所得稅以工薪階層承擔為主的局面，切實降低低收入者稅負。
解決農民工問題的現實路徑在于加快推進農民工市民化進程
問：您在《中國：歷史轉型的“十二五”》指出，“十二五”應把社會體制改革擺在更加重要的位置上，加大改革力度。而“現在的社會問題、社會矛盾、社會風險同農民工問題間接或直接相關”。農民工問題為何這么重要？解決農民工問題的突破口和現實路徑是什么？
遲福林：我的判斷是，農民工是我國經濟社會轉型時期形成的一個規模龐大的特殊群體。30多年來，這個“特殊群體”在為工業化、城市化做出了歷史性巨大貢獻，但卻難以公平分享改革發展成果�！笆濉奔涌燹D變經濟發展方式，無論是推進城市化、城鄉一體化，還是解決城鄉差距、貧富差距，都繞不過“農民工”這個坎。
解決農民工問題的現實路徑就在于加快推進農民工市民化進程�？傮w來看，農民工市民化具有全局性意義，應當成為“十二五”改革發展的約束性目標。第一，農民工市民化有助于形成消費主導的格局。農民工市民化可以將2.3億人的潛在消費變成現實需求。目前農村外出從業勞動力約1.5億人，若假定其中的20%變成市民，其消費水平達到城市居民平均消費水平，以2008年消費水平計算，新增的城市消費規模能促進經濟增長率提高近1個百分點。第二，農民工市民化有助于加快城市化進程。農民工市民化不僅有助于提升農業規模和生產效率，也有利于城市服務業的發展。更為重要的是，農民工市民化將釋放巨大“質量型”人口紅利。第三，農民工市民化有助于社會穩定。當前，特別是新生代農民工，面臨城市生活、工作壓力以及相關制度障礙，使得他們普遍處于“進退兩難”境地，導致社會不穩定因素增加。從根本上解決農民工市民化的問題，有利于維護社會穩定。
客觀來看，“十二五”全面解決農民工市民化問題的時機成熟、條件具備，且有望在發達地區率先取得突破。第一，農民工市民化已成客觀趨勢。現實情況表明，農民工不僅已成為城市產業工人的主體，而且也是城市新增人口的主要來源。尤其是1億左右的新生代農民工在經濟社會發展中日益發揮主力軍的作用。第二，農民工市民化的財政實力具備。近年來我國財政實力大幅增長，從總體上說，國家有實力解決農民工市民化的問題。第三，農民工市民化的相關政策進展明顯。“十一五”時期，城鄉基本公共服務均等化有了明顯進展。預計“十二五”時期，無論是在政策創新上，還是在均等化程度提高上，都會有重要突破。這將為實現農民工市民化提供重要條件。第四，從實踐來看，發達地區有望率先取得突破。長三角、珠三角是農民工最集中的地區，這些地區已經開始著手解決農民工問題，估計在2-3年內會有一定的突破。
我國發展方式轉變的主要挑戰不是經濟社會本身，而是政府轉型與政府決策
問：遲院長，我們知道，政府轉型是您長期關注和研究的重點領域。下一步，是以公共服務為中心推動政府轉型，還是繼續以經濟建設為中心推動政府轉型？如何看待中央關于制定“十二五”規劃的建議中提出公共服務均等化這個執政理念？
遲福林：毫無疑問，我們必須走以公共服務為中心的政府轉型之路。這是我在2003年SARS危機之后一直倡導的觀點。這些年，尤其是國家“十一五”規劃把行政管理體制改革作為“十一五”改革攻堅的關鍵和重點。雖然以政府轉型為重點的行政體制改革有一定進展，尤其是在改善民生方面有重要進展，但政府轉型尚未真正到位。到底是選擇以公共服務為中心的政府，還是以經濟建設為中心的政府，是新階段改革中最為重要的課題之一。這個政府基本理念不轉變，現行財政體制、干部考核機制，以及由此衍生的政府自身利益傾向都將難以改變。從這個意義上說，我認為，我國發展方式轉變的主要挑戰不是經濟社會本身，而是政府轉型與政府決策。新階段發展方式轉變對政府轉型的依賴性全面增強。沒有政府轉型的突破，改革就難以深化，發展方式就難以轉變。
中央在“十二五”規劃建議中提出“公共服務均等化”的執政理念，明確指出“著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化”。這正是政府走向以公共服務為中心的重要體現和重大轉變。
從全局視野看，以公共服務為中心的政府轉型，不僅在于政府作為社會性公共服務的主體，提供惠及13億人的基本公共服務，更在于政府作為經濟性公共服務的主體，在市場經濟體制框架初步建立的背景下，不斷完善市場經濟體制，創造公平競爭的市場環境，讓企業成為經濟建設主體，也在于政府作為制度性公共服務的主體，在經濟轉軌、社會轉型進程中面對利益分化、利益博弈、利益失衡的特定背景，提供基礎性制度框架，創造良好的制度預期。
總的判斷是，政府是經濟性、社會性和制度性三大類公共服務的供給主體，需要確立以公共服務為中心的發展理念，從自身利益束縛中超脫出來，強化公共利益代表地位，提供充分的公共產品，走向公共治理。