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1998年國(guó)務(wù)院頒布“34號(hào)文”《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)價(jià)格調(diào)控加快住房建設(shè)的意見》后，貨幣化分房取代福利化分房，住宅商品化、市場(chǎng)化大潮洶涌而至，催生出中國(guó)樓市的“黃金十年”。
然而，事情又走向了另一個(gè)極端，隨著地價(jià)、房?jī)r(jià)的新一輪飆升，住房保障成為被遺忘的角落。政府部門和開發(fā)商的相互推諉加劇，現(xiàn)行住房制度的弊端顯露無遺，2009年8月26日，十四位專家聯(lián)名上書國(guó)土資源部及住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部，要求進(jìn)行“二次房改”，“二次房改”的呼聲也隨之而起。
“二次房改”是由政府主導(dǎo)提供房屋住房服務(wù)
“二次房改”的核心內(nèi)容，就是確立住房是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，基本方向就是由政府主導(dǎo)提供房屋住房服務(wù)。概括起來，就是“三種住房制度，三類供地方式，三支隊(duì)伍參與”(三三制)：三種住房制度指的是，針對(duì)低收入人群的保障性住房制度、針對(duì)中等收入家庭的公共住房和公共租賃住房制度和針對(duì)高收入家庭的商品住房體制；而相應(yīng)的三類供地方式也分別為，政府劃撥方式供地、“四定兩競(jìng)”招標(biāo)用地和商品房的“招拍掛”方式供地，所謂“四定兩競(jìng)”，是指以“定地價(jià)、定建房標(biāo)準(zhǔn)、定稅費(fèi)率、定5%利潤(rùn)率，競(jìng)房?jī)r(jià)、競(jìng)建設(shè)方案，綜合打分高者得”方式招標(biāo)供地；三支隊(duì)伍則是政府和民間非營(yíng)利公益性建房機(jī)構(gòu)及建筑開發(fā)商共同參與。
2010年3月閉幕的全國(guó)“兩會(huì)”上，30余位全國(guó)人大代表提出的深化“二次房改”加快住房保障法立法的議案，已經(jīng)列入本次人大會(huì)議正式議案。議案核心內(nèi)容是，確立住房是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，由政府主導(dǎo)提供房屋住房服務(wù)，供應(yīng)對(duì)象是中等收入家庭，根本目的是解決夾心階層的住房問題。
為何提出二次房改
誠(chéng)然隨著住房改革不斷推進(jìn)，一些問題也日益凸顯。但這些問題的出現(xiàn)并非改革方向出現(xiàn)了錯(cuò)誤，而是一些地方在實(shí)際執(zhí)行過程中出現(xiàn)了偏差。其一，過于重視房地產(chǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用，偏離了改革的方向。其二，日益突出的“土地財(cái)政”，增加了居民購(gòu)房成本。“招拍掛”土地轉(zhuǎn)讓制度下的“土地財(cái)政”，已使得地方政府與開發(fā)商達(dá)成了某種類似“一榮俱榮，一損俱損”的關(guān)系。其三，投資炒作、官商勾結(jié)等現(xiàn)象較為突出。這些因素，在不同程度上都助推了房?jī)r(jià)的非理性上漲，以至于住房成為百姓反映較為強(qiáng)烈的一大民生難題。
主張“二次房改”的人，自然認(rèn)為一次房改以及經(jīng)濟(jì)適用房制度是失敗的，至少是方向有誤；我們則認(rèn)為，“一次房改”中所給出的貨幣化住房是用市場(chǎng)來解決問題，這個(gè)方向不是錯(cuò)誤，而是根本就沒有達(dá)成。有人認(rèn)為，房市亂象根源于過度市場(chǎng)化，即本來應(yīng)該屬于政府準(zhǔn)公共產(chǎn)品的住房保障體系，卻交給了市場(chǎng)，從而導(dǎo)致了資源的錯(cuò)配。但實(shí)際上當(dāng)前房市的問題表面上似乎由市場(chǎng)化引起，其實(shí)質(zhì)，卻恰恰是市場(chǎng)化不足和政府越位、缺位和錯(cuò)位的疊加，所造成的必然結(jié)果。
其實(shí)，“二次房改”的最大問題在于土地價(jià)格形成機(jī)制的“雙軌制”。既承認(rèn)“招拍掛”的存在，又要求政府以“四定兩競(jìng)”的方式出讓土地，這種“雙軌制”不僅沒能從根本上解決問題，還將導(dǎo)致政府管理徒增成本，并為尋租設(shè)租預(yù)留了大量空間。此外，“四定兩競(jìng)”并沒有涉及總土地供應(yīng)總量和比例的問題。更是為政府保留了操縱供求的最大空間。在“二次房改”方案中，地方政府按什么比例推出限價(jià)房的土地，用什么價(jià)格出讓，都是缺乏第三方監(jiān)督的，這也是保留土地價(jià)格形成“雙軌制”的弊端。這就意味著，要完成“二次房改”，必須依賴“二次土改”。而“二次房改”難的根子是在“土改”上，先要改變供地制度，才有望解決高房?jī)r(jià)問題。更為致命的是，對(duì)“四定兩競(jìng)”模式的土地，究竟應(yīng)該供應(yīng)多少以及按什么比例供應(yīng)都將由政府決定，這就相當(dāng)于恢復(fù)了由計(jì)劃決定供應(yīng)數(shù)量以及結(jié)構(gòu)的全知全能型政府模式，而實(shí)踐已經(jīng)證明這是不可能的。
“二次房改”推進(jìn)難度更大
對(duì)比于首次房改，筆者認(rèn)為，“二次房改”推進(jìn)的難度要更大，需要調(diào)控部門的理念革新與全面體制改革的配合，否則“二次房改”反而有可能加劇市場(chǎng)的不平衡問題。更重要的是，“二次房改”所要面對(duì)的是占城市人口六成的多數(shù)群體，它所涉及的土地供應(yīng)和利益重新分配一定更加龐大得多，也尖銳得多。
而且，從已實(shí)行多年的第一次房改逐步轉(zhuǎn)變并實(shí)施第二次房改，因牽涉的社會(huì)改革層面過大、難度過高，必然阻力重重。即使在國(guó)家有關(guān)部門達(dá)成共識(shí)的情況之下，仍然無法回避“三大障礙”：一是，改革工程過于龐大的障礙。目前，各大城市商品房依然處于并將較長(zhǎng)時(shí)間處于供不應(yīng)求狀態(tài)，保障“夾心層”群體“住者有其居”，其涉及的工程浩大而繁瑣，根本就不是一朝一夕能解決的。
二是，地方政府的積極性不足，賣地財(cái)政短期內(nèi)無可改變。業(yè)內(nèi)人士指出，“地王”頻出成為2009年土地出讓金暴漲的最主要原因，而賣地也成為政府財(cái)政收入的主要支柱，不少城市包括北京的土地出讓金占財(cái)政收入比例接近五成。個(gè)別地方政府的賣地收入已高達(dá)當(dāng)年地方收入的60%。這些現(xiàn)象的存在，實(shí)際上無可避免地制約著地方政府主動(dòng)拿地搞“二次房改”的積極性。盡管“二次房改”的倡導(dǎo)者稱，“二次房改”不是要政府真金白銀的掏錢，但讓政府讓利卻是顯而易見的。政府為60%左右的中等收入家庭提供房屋住房服務(wù)，多多少少是需要投入的，而且土地財(cái)政收入因此要大大減少。收入減少而支出增加，這對(duì)于地方政府而言無疑將有很大的財(cái)政壓力。對(duì)負(fù)債累累、財(cái)政收入比較單一的地方政府來說，如果土地財(cái)政收入大大減少，可能政府很難正常運(yùn)轉(zhuǎn)，其他公共投入很可能就會(huì)減少。
三是，“二次房改”本身的問題。2010年兩會(huì)人大代表的提議本身就帶有理想化色彩。按照其提議，政府今后將面向60%的居民實(shí)施“公益性住房”，60%城市居民約不低于2億，但城市的土地資源瓶頸將越來越突出，按照時(shí)下人們?cè)絹碓教岣叩淖》繕?biāo)準(zhǔn)需求，實(shí)施起來難度不僅僅是極大的問題，至少是一個(gè)無法短期解決的課題。而且，“二次房改”的含義本身就不清楚。我們已經(jīng)從福利分房變成貨幣化，再怎么改？改成什么形式？現(xiàn)在房地產(chǎn)有很多問題，一是執(zhí)行不到位的問題，二是需要制度不斷深化和完善的問題，而不是簡(jiǎn)單地否定、重來的問題。
(天津社會(huì)科學(xué)院城市經(jīng)濟(jì)研究所) |