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復墾地種上了莊稼。白泉 攝 |
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復墾前的鋁土礦采場。白泉
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采礦征用大量土地，造成礦區農民失地，失地農民在花完有限的補貼后，因缺少生活出路而頻頻上訪，企業、政府為此苦惱。這是幾乎所有礦區都難以回避的頑疾。
我國重點鋁工業企業平果鋁(中國鋁業廣西分公司)，通過不斷探索，找到以租代征的辦法來破解上述難題———先租用農民土地，短期采礦過后對土地進行復墾，再將復墾土地歸還農民。實踐證明，這種辦法一方面有效破解了生活在礦區的農民“端著金碗討飯吃”，另一方面較好地協調了采礦企業、農民、政府之間的矛盾，維護了礦區穩定。
重點工程和征地后農民安置兩者矛盾如何協調成一大難題
百色，因鄧小平同志領導的“百色起義”而蜚聲中外，為幫助百色革命老區脫貧，上世紀90年代初，國家結合百色鋁土礦資源富集的優勢，在百色建立了國家重點工程平果鋁(現中國鋁業廣西分公司)。
“百色鋁土礦遠景儲量超過10億噸，占全國總儲量的1/4以上，其中平果縣境內探明儲量約2億噸�！敝袊X業廣西分公司總經理瞿向東說，但平果鋁土礦屬巖溶堆積型鋁土礦，其特點是礦土共生、露天堆積、礦層薄，由此產生了采礦用地面積大、采礦作業面廣、占地速度快的問題。平果氧化鋁一、二、三期工程年平均用地分別為450、900、1200畝，最終整個礦山采礦需要用地近10萬畝，是國內同等規模露采鋁土礦年用地量的3至4倍。
1991年開工建設的平果鋁，在建成投產之時，適逢國家新土地法頒布實施。按照新土地法的要求，平果鋁采礦用地需采用征地出讓的方式取得。然而，這種用地方式存在四大弊端：
一是征地改變了土地所有權的性質。土地轉移到企業，使農民失去了賴以生存的土地；
二是征地方式增加了用地企業的生產成本。按照征地方式計算，平果鋁開采每噸礦石，土地使用費占到成本40%，超過了國內同類企業的10%、國外同類企業的5%；
三是增加了社會不穩定因素。失地農民面臨著重新安置問題；
四是征地方式不利土地合理利用。企業采礦完成復墾后，一方面土地閑置在企業手中，導致企業囤積的土地越來越多，另一方面農民的土地越來越少，乃至無地可種，這與國家合理利用土地、保護耕地的基本國策相悖。
“平果鋁采礦遇到的用地問題，表面上是土地、礦產、民生的關系，實質上是農民、企業、政府的利益關系。環環緊扣，互相牽扯，密不可分。具體而言，反映了土地和礦產資源開發的矛盾、土地和民生的矛盾、礦產資源開發與民生的矛盾；企業與農民的矛盾、企業與政府的矛盾、農民與政府的矛盾�！宾南驏|說。
破繭而出：以租代征創新采礦用地新方式
三方利益如何兼顧？矛盾沖突能否避免？為徹底解決這個問題，平果鋁就深化采礦用地使用制度改革、創新采礦用地方式方面進行了有力嘗試。國土資源部、廣西壯族自治區國土資源廳以及百色市地方有關部門經過多次調研、協商，達成了如下共識：平果鋁土礦露天開采推進速度快，用地周期短，從征地、剝離、采礦、復墾到還地，平均4至6年，其中采礦用地約為2至3年，開采用地性質相當于“臨時用地”；采礦用地周期4至6年結束后，經復墾后的土地仍然可以用于農業生產，與其他地下開采礦山采礦用地截然不同。
綜合多方意見，以租代征辦法出爐：將采礦用地后可復墾的耕地、其他農用地及未利用地改為采礦臨時用地方式；復墾以恢復耕地為主要目標，平均不低于70%，復墾后土地的用途不變；工程復墾由企業完成，生物復墾由當地村民實施；給農民的補償標準與征地出讓方式標準相同，最大限度保護農民的利益；因土地未發生流轉，企業不再繳納土地出讓金等。
2005年11月3日，平果鋁土礦采礦臨時用地試點工作正式啟動。2006年6月初，平果縣馬頭鎮那塘村那良、古旺屯完成了兩屯206畝試點臨時用地的土地所有權人、使用權人的土地權屬和地上附著物產權登記和核實。2006年8月10日，平果鋁土礦采礦臨時用地試點第一份《臨時用地補償方案》簽訂，共計試點臨時用地近120畝，臨時用地期限4年，臨時使用期土地補償費、工程復墾期土地補償費、生物復墾費及地力恢復補償、地面附著物補償費總計180多萬元。截至2008年12月31日，平果鋁已獲得采礦臨時用地2200多畝。
企業、農民、政府三方共贏，征改租為其他類似礦山提供了樣板
從2006年8月拿到第一宗200多畝臨時用地后，平果鋁按試點方案要求，認真做好臨時用地采礦后的工程復墾工作，到2008年底已經復墾出臨時用地200余畝。2009年1月9日上午，在中國鋁業廣西分公司二期礦山龍孚采場上舉行了還地協議簽字儀式，平果鋁把經過采礦復墾后的首批62.9畝租用地還給了土地的主人——龍來村村民。重新拿回土地的村民們，看到出租前的坡地在復墾后已變成平坦整齊的新模樣，臉上露出了燦爛的笑容。
在兩年時間內就完成了“租地——采礦——復墾——還地”的第一次完整循環，平果鋁“以租代征”采礦用地的新模式獲得了圓滿成功。這項改革達到了政府滿意、企業滿意、農民滿意的“三贏”目標。具體好處和效果主要有三：
一、農民增加了收入，又不會失去土地。采用臨時用地的供地方式，由于不改變集體土地所有權性質，在采礦復墾后還地于民，避免了征地后農民永久性失去土地的不良后果。農民損失的只是4年的農地使用收益，但企業支付給農戶的臨時用地補償費用相當于農地年均產值17倍的補償費。平果鋁試點區新用地共近120畝，開采后目前已全部復墾完畢，復墾率100%。土地比過去更為平整，防排水系統更為完善。當地村民高興地說，我們的地更大更平了，以后更好種了。
二、企業負擔減輕，降低了采礦成本。采礦用地改為臨時用地方式，企業雖只取得4年采礦臨時用地使用權，但卻保證了最主要的采礦需要，節省的出讓金除用于復墾外，尚有節余，降低了采礦成本，增強了企業參與市場競爭的能力。
三、不僅政府獲益，而且維護社會穩定。采礦用地改為臨時用地方式，土地所有權和使用權沒有發生轉移，節約了寶貴的地方用地指標。同時，征地改為租地后，租地4年其實農民只是暫時失地，而這期間企業付給農地年產值17倍的租地補償費，確保了礦區穩定。
“企業從農民手中租地，從地里采礦，采礦后復墾造地，再還地于農民，平果鋁采礦用地新模式充分兼顧了政府、企業和農民各方利益，理順了采礦與土地、民生的關系和企業與農民、政府的關系，較好地化解了用地矛盾，是深化采礦用地使用制度改革的重大創新突破，對解決全國類似礦山采礦用地及其它臨時用地問題提供了寶貴經驗�！卑偕形瘯泟⒄龞|說。 |