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關于土地問題我在前年做過研究———城市化背景下土地產權的實施和保護，這是從總體方面來討論的。今天專門來討論農村的集體建設用地問題和小產權房的問題，包括8個方面的問題。
第一個問題：城市土地與農村宅基地的不同
集體建設用地大部分是宅基地，而矛盾最鮮明的也是在這一塊，其他的沒有多大問題。農村與城市相比，有幾個不同的特征：第一個是跟城市的房產比較起來，農村宅基地的取得方式不同。城市是通過市場化取得的，政府通過招、拍、掛賣給開發商，開發商建了房子賣給居民，產權也轉移了，使用權也轉移了，這是商品化交易的過程。農村則是集體劃撥，是無償的。這個無償劃撥雖然滿足了農民平等的住房需求，但是想用這辦法來控制宅基地的目的卻沒有達到。既然是“不要白不要”，農民就想多要，想收回多占和不用的宅基地是不可能的。第二個是城市的房屋都商品化了，沒有什么限制：中國人可以買，外國人也可以買；城里人可以買，鄉下人也可以買。而在農村，它基本上是不能讓城里人買，只允許農村居民之間買賣，所以商品化的程度很低。這種狀況，阻礙了農村經濟的發展。為什么呢？我們可以看到，城市原來也是實行住房分配制，那時的城市房屋破爛得很，后來一商品化，城市馬上就發展起來了，城市漂亮了，住房也好了。第三個是取得的數量不同。城里人的房子，可以買一套也可以買幾套。農村規定只能是一戶一宅，但是一戶多宅的現象還是大量存在。保護耕地的目的并沒有達到。第四個就是決策主體和所有者主體不一樣。城市里的土地，政府是所有者，也是決策主體。但是農村土地的所有者主體是村集體，而能不能取得宅基地卻要政府部門批準。農村宅基地和農用地的差別也很大。農用地可以主張權利，但是宅基地的問題始終沒有解決，所以農村宅基地出了不少問題，而且尋租現象大量發生。
第二個問題：小產權房的法律困境
政府規定了一系列關于宅基地的管制辦法———不準城里人買，不準農村人賣給城里人或轉讓給城里人。政府的管制執法有兩種，一是行政執法，二是法院審理。行政執法，由國土資源部執行。國土資源部設了土地監察司，在各地設立了土地監察辦公室，去年搞了土地執法大檢查。法院審理的農民之間的宅基地官司有很多案例；但是在農民和市民之間土地交易的官司，審理的案子很少，但是影響非常大。我這里有兩個案例。一個案例是，北京房山區的青龍頭村，和城里的一個建設開發公司合作，蓋了138套別墅。結果被遙感衛星發現以后，國土資源部和北京市規劃辦公室進行了執法檢查。最后把138套中的85套給拆除了，并且對相應的人員作了處分。但是這以后，“小產權”房的問題并沒有禁止住。因為首先這條法律本身有著很大的爭議，其次圈占土地的利益太大，冒著殺頭的危險也有人要干；還有查處的概率和處罰力度都不夠。法院判決的一個最重要的案例就是宋莊畫家村。許多畫家買了農民的房子建起了畫家村，由于畫家村起來以后變成了北京市的藝術園區，所以村里就想把園區重新規劃。這時土地升值了，一位農民就想反悔，就把買他房的畫家告上了法院。法院的一審判決：畫家是45000塊錢買的一個院落，法院判決農民賠他9萬塊錢，這9萬塊錢是對他添建的那些損失的補償。二審再判的時候，給畫家賠得了18萬，大概是占到了這個房子升值后收益的70%。村里面也做了一些安排使畫家們能夠繼續留下來。這個案例的判決說明了現在法律的尷尬，判這個案例實際上是在考慮土地的增值收益到底屬于誰？按照現在的法律來判就是應該屬于這個農民。但是增值收益又是怎么來的？是畫家在畫家村里聚集使得這個地方興起了一大批與原來農業無關的產業，比如畫材畫筆、繪畫裝裱、繪畫拍賣、繪畫交易等等，才使這個地方發展起來的。事實上，最后的判決主要收益還是歸了畫家。這個案例如果判了畫家敗訴，畫家們一走，那么畫家村沒有了，這個以此為基礎的開發區也就完了。
第三個問題：“城鄉統籌綜合改革”是一種變相的征地
對于宅基地的爭奪一直是非常激烈的。前期是政府征地，結果征地的名聲太壞，所以現在各地方政府變了個法———搞“城鄉統籌綜合改革”。那么城鄉統籌到底是什么？我做了些調查。這里提供兩個例子來說明，城鄉統籌實際上是一種變相的征地。我去了重慶的九龍坡，這是重慶城鄉統籌改革先走一步的實驗點；看了天津開發區———華明示范鎮。前一個，可以說改革是失敗了。因為它最重要的一步就是政府征地以后，搞了個1000畝的博士園，其中200畝已經建成了。在這1000畝地里設計了140個蔬菜大棚，然后兩個大棚之間建一座博士小樓，50萬元———名義上為租，實際上是賣。最后大概是有人把此事反映給總理，這個試驗就放下來了。天津開發區，它完全是財政包干的一個試驗，把12個村的1.2萬畝土地拿出3900畝蓋樓，讓農民上樓，一個農民平均37平方米。其余的地全部變成國有土地。市政府拿了4000畝，區政府2000畝，鎮政府2000畝。大家可以看到綜合城鄉統籌是個什么。其實第二個案例中，它的實質完全是在現存法律之內的。就工作本身來說，兩個地方都做得比較細，但是問題在什么地方呢？就是所有的城鄉統籌的方式都是變相征地。因為前一段的征地太落伍、太露骨，那么現在的城鄉統籌只是有效地解決了農民的住房問題，卻并沒有保障農民的財產權和發展權。因為所有置換出來的土地都實現了國有化，都被政府拿走，農民既喪失了處置權和使用權，也沒有了收益權。前者是強征，而后者就是用一些好的遠景把農民的地給拿走。
第四個問題：應讓土地成為農民公共信托的資產
在目前的利益格局下，政府不可能真正兼顧城市和農民的利益。即使沒有官員的尋租和腐敗問題，都不可能兼顧農民的利益。為什么呢？城市要擴大，要地，還要錢、要融資。城市取得土地目的不是一個———不僅是要地，而且還要錢。所以城市不光是要把土地拿走，還要把收益拿走，這是現在城鄉統籌的一個關鍵問題。真正的城鄉統籌，我認為就應該劃清一個界限：就是把土地給城市，用于城市建設；但是應該把收益留給農民。解決了這個問題，城鄉統籌是沒問題的，現有的作法剝奪了農民的參與權和發展權。天津開發區，政府從開發行借了25億，把房子蓋起來。但是賣不出去，錢回不來。預計有38億的收益，現在只有2800萬，所以農民的就業問題沒有解決。只有讓土地作為農民公共信托的資產，農民作為受益人才能解決這個問題。現在城鄉統籌中存在著這樣兩個口號，一個是“宅基地換房”，一個是“以土地換社保”，這兩個口號全部都是有問題的。“宅基地換房”是保障了農民的住房權利，而侵犯了農民的土地權利。而“以土地換社保”是以農民的財產權利換農民的公民權利。因為社會保障，比如基本養老、基本醫療是人們的基本公民權利。但是現在是農民把土地交出來才給你公民權，這是荒唐的，這沒有任何平等可言。
第五個問題：土地級差收益的歸屬決定城市化的道路
其實對于宅基地，農民和基層有很多的創造，而這些創造基本上走出了一條解決宅基地問題的路子。我這里有兩個案例。一個案例是北京的鄭各莊。它是一個村社合一的體制，村里辦了很多企業，最后留下來的是一個建筑企業。這個建筑企業現在有二級資質，可以承辦奧運工程。村里邊的土地，通過了村民和村、村和企業的一系列合作把地交由公司運作。現在村里有宅基地1050畝，用了250畝蓋了60多幢樓，不到30%是村里的人住，人均是70平方米。再一部分是給村里和企業里的員工和村里的大學中學小學的老師們按成本價買的，然后有45%左右是按照商品房賣了，賣了23億多。這23億就作為企業發展的資金，現在是每一畝地企業給村里5000塊錢的租金，這5000塊錢就成了村里的共同信托基金的收益，由全村人共同享受，而且村民的福利狀況可能比一些城里人還好。土地的資本化過程完全是村里自己做起來的。它創造了現在商品房開發的一個新的模式。現在的舊村改造都是通過政府拆遷，開發商建設，農民搬遷上樓。這樣農民就喪失了土地，收益也沒了，與政府的糾紛、與開發商的糾紛不斷。但是自己開發、自己建設，是沒有這個問題的，它打破了現行國有土地壟斷供應條件下房地產市場畸形發展和房地產價格居高不下的局面，從而創造了新的模式。而現行的房地產開發模式是政府供應國有土地，由房地產開發商進行生產建設和生產經營，政府壟斷了土地增值收益，開發商獲得超額利潤，農民的權益被剝奪。而鄭各莊創造出一種不同的模式，利用的是盤活宅基地，建設的主體是村社企業，開發的部分商品房對外銷售，收益全部留在農村。我們可以看到，實際上這個鄭各莊的建筑企業公司具有了“集體土地資產經營管理公司”的性質。所以說他走出了一條十七屆三中全會要解決的問題的路子。
還有一個案例是深圳的“城中村”。深圳的城中村是一個非常發達的社區———城中村有3.5萬棟樓，1.2億平方米，住了深圳人口中的520萬人。而它完全是在宅基地的基礎上發展起來的，這個過程中，政府四次限制，農民卻四次搶建。先是建兩、三層樓；后蓋到了四、五層，七、八層；現在蓋到了12層、15層以上，帶電梯了。底下一層都是商家店鋪，各種各樣的服務產品都有。人們，特別是打工仔在這里能生存，因為租金便宜，一室一廳的房子是600-800塊錢，兩個人吃飯15塊錢可以吃飽吃好。所以打工仔能夠生存，深圳才能有今天的局面。在這個過程中，深圳市政府是要撤除城中村、改造城中村。為了限制城中村還曾經出臺了《深圳私房租賃條例》———就是凡是登記了的、取得了產權的才能租，否則不能租。但是那么多人去深圳，要房子住，廉租屋市場供給和需求都是大量的，城中村就提供這樣的供給。城中村，創造了另外一個經驗，就是廉租房不僅是政府可以供給的，其實市場也是可以供給的。如果深圳還要再蓋一億多平方米的廉租屋，得花多少錢？當然，城中村有它的問題，它的樓房密度很大，消防、治安都會有一些問題。出現了這些問題要去想應該怎么解決，而不是去取締它或是占它的利益。就這些農民創造出來的經驗看，我覺得有幾點我們要討論：隨著城市化的推進，農民主動參與和分享土地增值收益，正在成為一個共識。改革初期，土地價值沒有顯現，而現在顯現了，那么農民自然要參與這塊收益。政府是要限制它還是要引導它？這是個很重要的問題。而實際上土地級差收益的歸屬問題決定了城市化的道路問題。主流觀點認為，土地級差收益的上升，是城市化帶來的，是政府的基礎設施帶來的。但是這種觀點只看到了表面，而沒有看到本質。無數的事例證明了，沒有農民自主的產業發展，沒有人口的聚集，政府的本錢從什么地方來？因此，如果沒有農民的土地權利這只雞，哪里來的政府基礎設施這個蛋？所以說土地級差收益歸屬問題決定了城市化的道路。歸政府，就是走政府主導的城市化———也就是官員的城市化道路；歸農民，就是走農民自主的城市化道路。
第六個問題：小產權房的幾種方式
“小產權”房，實際是農民爭奪和實施財產權、發展權的博弈。首先，“小產權”房，是相對于“大產權”房來的。“大產權”房就是城里的商品房。商品房的權利是充分的，價格也是市場的。但是“小產權”房，權利是受限制的，價格也是受限制的，所以稱“小產權”房。政府的管制，使“小產權”房有兩個概念，它有寬的定義和窄的定義：寬的定義是農村所有的房屋都是“小產權”房，因為政府禁止農民將自己的房子賣給城里人。還有一個窄的概念就是農村蓋的商品房，不包括農民自己住的那一塊。從“小產權”房開發建設的狀況來看，開發建設從前面提到幾個例子可以看到至少有三種方式：一是自主開發的建設方式，這里又有兩種情況，第一種是由村莊供給建設用地，由村莊企業開發建設，如鄭各莊那樣，前提是有資金和建設能力；第二種是村民個人或者村集體雇請施工隊來建設，然后出租和出售，如深圳“城中村”這種狀況。二是合作開發，就是由村莊和外部企業合作，村莊向企業出租建設用地的使用權，外部企業出資開發建設。一方面滿足村民的住房需求，另一方面滿足企業發展的用地需求。其實青龍頭就是這么個方式，不過失敗了。重慶九龍坡有個陶家村也是采取這種模式。企業每年給一畝地一千斤稻谷的租金，去年稻谷的租金是九毛錢一斤，今年是一塊錢一斤。它現在已經開發建設起來，引進了30多個企業，今年的產值達到了一億多元。三是由開發商開發的，就是由村集體把建設用地一次性地出讓給開發商，并承諾辦理房產證，換得農民上樓和一次性的補償，農民住進了樓，也就失去了土地。這個和政府征地、城鄉統籌的方式基本是一樣的。這種方式是有問題的，而前兩種方式從現在來看都是解決問題的一條路子。現在農民們也有經驗了，我們在天津開發區做調查的時候，有個村支書，政府想用他的地建葡萄園，但是在出讓土地的時候，他不賣掉地上的設施(水井等)，他要投資入股。
第七個問題：小產權房為什么越限越多
“小產權”房實際上是在城市住房商品化后發展起來的。以前城市的住宅是公房，在商品化以后的幾年之間，城市的住房大為改善，1978年，城市人均住房面積只有6.7平方米，現在是平均26.1平方米。房地產的發展使城市周邊的地價升值，刺激了城市周邊房地產的開發。在這個情況下，由于現有的所謂“合法”的開發方式———政府征地，給農民30倍的賠償，然后高價賣給開發商，使得開發商的利潤大增———從2007年到2009年增加了48.4%的利潤。也因為這樣才撬動了“小產權”房的發展，因為一方面農村有土地，另一方面是地價不高———“小產權”房的地價只是“大產權”房的1/2或1/3；更重要的是，它有市場———很多農民進城以后需要住房，但是高價房租不起，那么“小產權”就是他們的樂園。目前，全國“小產權”房的面積達66億平方米，“大產權”房是120億平方米。在深圳，城中村的住房面積占深圳全部住宅的49%。通州區是北京市“小產權”房集中的地區，有人說通州的“小產權”房占全部住房面積超過了50%。通過這個事情我們可以看到：政府雖然嚴厲限制，但是“小產權”房卻蓬勃發展，禁而不止。為什么會有這樣的現象？我覺得這提出了一個問題———法律上的產權是公有還是私有，這不是問題的關鍵，關鍵看誰有產權實施和控制的能力。“小產權房”的實施能力由什么所決定？我覺得有那么幾點：第一，產權的實施一個是由產權制度是否公正決定的。我們現在的產權制度可以說不符合這個條件。限制和取締“小產權”房的規定是對農民不合理的剝奪和限制，缺乏合理的基礎。因而在限制的過程中就會遇到阻力和反抗。第二，地權安排的有效性取決于傳統地權規則的適應。其實在鄉土社會，這個問題是更清楚的。傳統的規則，你是不是違反了？事實上咱們現在的規定違反了過去的規定，甚至連集體產權的規定都沒有維護。傳統的規則必然隨時都在起自己的作用，成為正式產權制度發生作用的依據和條件。
第八個問題：建立利益相容的機制
從法理上講，農民出賣“小產權”房和他出賣糧食、蔬菜是一個道理———市場交易。那為什么要限制呢？這背后有一個不同———農民出售糧食、蔬菜是農民和農民競爭；而農民出賣“小產權”房是農民和開發商競爭。農民的“小產權”房實際上是動了開發商的奶酪，而開發商的背后是政府，問題的關鍵就在這里。我想講的是改革的辦法。土地問題是一個整體的問題，那么政府之所以提出要對“小產權”房進行限制，一個非常重要的原因就是想要保護耕地。我認為，保護耕地的前提之下，應放開“小產權”房的市場。實際上，目前政府的保護耕地政策是失敗的，它沒有達到利益相容，而是造成了許多利益矛盾。耕地問題上的一個利益沖突是中央政府和地方政府的沖突，沖突在土地的規劃和土地的計劃指標上；另一個是地方政府和農民的沖突，沖突在耕地上。按道理說土地保護是農民最想做的事情，農民也最有辦法保護。而現在是農民不保護它，不光是因為“小產權”房，農村荒廢的土地有的是，為什么呢？因為農民耕種糧食收益很低。農民不保護，地方政府不保護，開發商更不保護，只有中央政府保護，但是又沒有辦法保護，最沒有辦法的人最要保護耕地，最有辦法的人卻不保護耕地，這樣的局面怎么去解決？就要想辦法使政策讓各方可以利益相容，有意愿去保護耕地。這是政策調整的很重要的方面。先找到糧產區集中的地方———黑龍江、吉林等地來保護，其他地方由地方政府去保護。不是現在這樣強硬的辦法，而是如何使種糧的收益達到平均收益的水平。怎么能夠使得種地能達到平均收益水平？需要建立一個耕地保護的基金。通過補貼、提高糧價來提高收益。而保護基金人人有份，因為人人都要吃糧。按照成本承擔和利益共享的原則來解決問題，不光是農民要承擔，城市和發達地區，也要按照人口平均分擔一部分保護基金使其建立起來。這些問題都解決了，就有兩個辦法可以解決“小產權”房問題：一個是可以向購房者收取一定的土地使用費，作為集體的共同基金；一個是國家對農民和集體建房者要收取相應的稅收，建立房產物業稅，把它留給地方。在這個基礎上，對現在的法律進行一些修改。
張曙光簡介
中國經濟50人論壇成員，北京天則經濟研究所學術委員會主席，中國社會科學院經濟研究所研究員、博士生導師，中山大學、浙江大學兼職教授，北京大學法律經濟研究中心主任《中國社會科學評論》主編。主要研究宏觀經濟理論和政策，制度和制度變遷理論。曾參與“六五”經驗總結、“七五”國力預測、“八五”改革大思路和深圳與海南發展戰略等重大課題；主持了市場化過程中的宏觀經濟穩定、中國貿易保護代價的測算、中國服務業增加值核算等重大課題。主要代表作有：《公有制宏觀經濟理論大綱》《中國經濟學和經濟學家———張曙光經濟學書評集》、《制度、主體、行為———傳統社會主義經濟學反思》、《經濟自由與思想自由》和《中國轉型中的制度結構與變遷》等。曾四次獲孫冶方經濟科學論文獎和著作獎，一次獲國家科技進步軟科學一等獎，兩次獲中國社會科學院優秀科研成果獎，享受國務院頒發的政府津貼。
[背景鏈接一]宅基地變遷的三個階段
宅基地的變遷從1949年到現在經過了三個階段。第一個階段是從1949年-1962年，這個階段宅基地是私有的，房子也是私有的。這種私有不僅是我們的各種《土地法》所規定的，而且是當時分了地之后各個地方頒發的土地證明確說明了土地是私有產權，個人有全權來處理它。這是第一個階段。第二個階段就是農村宅基地公有私用而房子是私有財產。1962年中共八屆十中全會通過了《關于農村人民公社工作條例修正草案》(六十條)，這是第一次明確了宅基地是公有的。在公社化以后《高級農業合作社示范章程》還規定宅基地是私有的，直到1962年《六十條》改變了，宅基地成為了公有的。從1962年到1998年，是宅基地公有制度的建立、完善、加強的階段。在1998年以前宅基地雖然是公有的，但是城里人需要宅基地還是可以到農村去，比如說知青、華僑，或是城里人在郊區當老師的等都可以通過劃撥取得宅基地。第三階段，是1998年以后，這個變化就非常明顯了。1998年的《土地管理法》修訂案，取消了原來《土地管理法》城里人可以取得宅基地的第四十一條。在1998、1999年以后國務院發了一系列的文件禁止城里人到農村去買農民的房屋、去取得宅基地。從1998年開始，農村農用地的制度逐漸地放開，從不能流轉到可以流轉；相反，農村的宅基地從可以流轉到不可以流轉。這是歷史的三個階段。
[背景鏈接二]《土地管理法》有關規定
第四條農民集體所有的土地，由土地所有者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發集體土地所有權證書，確認所有權。
農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由土地使用者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發集體土地使用權證書，確認建設用地使用權。
第六條依法改變土地所有權、使用權的，因依法轉讓地上建筑物、構筑物等附著物導致土地使用權轉移的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關依法進行土地所有權、使用權變更登記。土地所有權、使用權的變更，自變更登記之日起生效。
依法改變土地用途的，必須持批準文件，向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關依法進行變更登記。
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