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一直以來，受我國GDP政績考核機制和財稅機制影響，部分地方政府行為傾向于短期化，尤其是在礦業等資源性行業發展過程中，這種短期化傾向更為明顯，有些地方政府為追求短期利益，踐踏“游戲規則”，破壞市場秩序，利用掌握的權力為己謀私。
如何引導地方政府行為，改變其利益機制，使之以促進地方經濟社會的健康持續發展為己任，避免行為的短期化？記者日前走訪了中國社會科學院工業經濟研究所的多位專家，探尋如何正確處理地方政府在礦產資源開發利用中的各種關系。
“當前我國有些地方政府在礦業發展中短期化傾向非常明顯，這值得警惕”。社科院工業經濟研究所研究員羅仲偉教授在接受記者采訪時說。
記者了解到，羅仲偉教授從2008年10月份開始展開對我國礦業發展的深入調研，并對貴州黔西南等西部地區央企、上市公司、民營企業等多種不同性質礦業企業及相關礦山進行實地考察。
短期化傾向的兩種表現形式
羅仲偉教授指出，地方政府在礦業發展中短期化傾向主要體現在兩個方面：
一是許多地方政府在引進礦業投資的時候往往過于追求當前的GDP和財政收入增長，而對這種投資是否有利于該地區的可持續發展考慮不夠。“在一些地區，地方政府為追求短期的財稅收入，默許一些礦業企業以減少安全環保投入，逃避承擔社會責任的方式獲得利潤”。羅仲偉認為，這種行為可能會在短期為地方帶來一定的財政收入，然而，卻需要長期為之付出巨大代價，包括亂采亂挖造成的生態破壞、生產排放造成的環境污染、忽視生產安全造成的礦難事故、落后的商業模式造成的社會問題。
二是許多地方政府為追求短期利益，踐踏“游戲規則”，破壞市場秩序，利用掌握的權利為己牟利。“在一些地區，地方政府‘背信棄義’的現象時有發生，前任官員與投資者簽訂的協議，下任官員可能會大幅度改變其中的重要條款，甚至重新談判，從而大大損害投資者的信心和熱情”。羅仲偉介紹說，有些地方政府在與投資者談判的時候，往往直接要求參股企業，其結果是地方政府既作為“游戲的仲裁者”，也作為“游戲的參與者”，無法對企業進行有效監管。
那么，國家有關部門該如何引導地方政府行為，改變其利益機制，使之以促進當地經濟社會的健康持續發展為己任，避免行為的短期化呢？社科院工業經濟研究所所長金碚、中國有色金屬工業協會常務副會長高德柱及羅仲偉教授等專家均表達了各自的看法，可總結為以下四點：
堅決剝奪地方政府的礦業審批權
目前，我國的礦業審批往往采用“大礦大批，小礦小批”的做法。其后果就是許多地區出現了大量小型礦山。而在礦業發展過程中存在的許多問題，其根源都來自與地方政府有著千絲萬縷的聯系從而使監管失靈、失效的小礦。
專家指出，一方面，技術水平低下、普遍濫挖亂采的小礦資源開采的利用率很低，造成巨大的資源浪費甚至無可挽回的資源損失；另一方面，正是小礦山的存在導致礦山安全事故、環境破壞事故和社區爭端事件屢禁不止，不斷產生嚴重的社會不安定因素。
羅仲偉教授表示，只要地方政府握有小礦開采審批權，在地方利益的驅動下，就不可能杜絕違規小型礦山的出現，國家有關部門相應的政策措施也不可能得到真正落實。因此，必須從著眼國家戰略和貫徹落實科學發展觀的高度出發，至少是對重要礦產資源而言，堅決剝奪地方政府的礦業開采審批權。
明令禁止地方政府參股礦業企業
專家表示，在礦業發展中，各級地方政府應當獲得應有的利益，但是這種利益應從稅收、就業、社區建設等方面加以體現，甚至在更高層級的財政轉移支付中給予考慮，而不應當以政府直接參股礦業企業的方式實現。
然而，當前的情況卻是，凡是有地方政府參股的礦山，短期行為都十分普遍，部分地方往往有恃無恐地掠奪性開發資源，“這是破壞資源的根源”。不少地方政府往往用放松資源充分利用、安全、環保的政策保護換取地方經濟的發展。
另外，地方政府參股礦業企業會扭曲政府行為，增加公務人員尋租空間，甚至成為政府腐敗的溫床。在資產隱伏性極強的礦業，政府直接參與企業經營造成了極大的破壞力。政府不再通過所有權直接控制礦業企業是當前世界礦業發展的方向。
因此，專家認為，中國應當明令禁止各級地方政府通過所有權形式直接參股礦業企業，或以其他形式間接控制或參與礦業企業的經營。
改變地方政府對礦業的監管機制，引入獨立評估機構
“在礦業發展中，安全、環保、社區應當是地方政府需要強調的核心利益，地方政府應當以此作為監管企業行為的核心準則。”羅仲偉指出，地方政府對礦業監管不力的一個重要因素，在于監管體系以行政手段為主，而不是依靠市場力量，往往導致地方政府監管部門受到礦業開發者的腐蝕，放松監管標準，甚至放棄監管。
據介紹，現代礦業的一個重要特征就是利用獨立的市場化第三方專業中介機構服務于礦業，服務的主要內容之一就是對礦業企業的監測。
相關資料顯示，在國際上成熟的礦業國家，任何礦業公司的礦業管理數據和執行情況，都必須通過獨立的評估機構審核，才能作為礦管材料報送政府機關備案。這樣一來，市場化的獨立評估機構成為礦業的重要監督力量，政府監督管理部門則主要負責抽查礦業企業以及獨立評估機構，“大大減少了政府監管部門直接與礦業企業的接觸”。
專家表示，一方面，獨立評估機構的報告作為重要的監管資料和數據公布于眾，增加了礦業管理的透明度，解決了礦業企業自我匯報體系容易造假的體制性問題；另一方面，通過政府監管部門與獨立評估機構之間的服務和監管的雙層關系，避免了政府監管機構直接面對礦業企業的尋租風險和行政責任。因此，通過市場淘汰機制，逐步培養出有市場信譽的礦業獨立中介服務體系，也是建設我國礦業資本市場的重要基礎工作。
打破礦業區域分割，建立礦山開采的利益協調機制
專家表示，礦產資源的地域性決定了地下的資源賦存往往超出行政區域。然而，當前我國現狀則是，以“分灶吃飯”為特征的地方財稅制度，帶來了區域利益導向下的資源行政性分割，一個橫跨幾個不同行政區劃的大型礦脈或礦床可能因此被分割成若干個小型礦山，由不同的投資者分別開采。
“這種行政區域的利益關系，以及目前按行政區域劃分權限的監管體制，進一步加劇了中國礦業企業的小型化”。羅仲偉指出，礦業的規模經濟效應非常明顯，礦業企業小型化必然造成生產效率的低下和資源的浪費，也不利于對資源的進一步勘探。
對此，專家認為，國家應當在改革礦業監管體制的同時，建立起礦山開采的跨區域協調管理機制。對跨區域的大型礦脈或礦床，在國家層面引進大型投資者進行統一開發，然后將稅收按照一定的規則在不同行政區域之間進行分配。 |