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福州市邊防支隊官兵正在一艘采砂船上檢查。 新華社記者:康淼
攝 | 隨著海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展，國內(nèi)外砂礦市場的需求上升，海砂資源大省福建近年來非法開采海砂活動日益猖獗。無度、無序、無償?shù)牟缮盎顒訃乐仄茐牧撕Ｑ筚Y源與環(huán)境。福建省海監(jiān)部門去年以來對非法海砂開采加大了打擊力度并取得一定成效，但行政許可和行政執(zhí)法方面的種種障礙使得打擊行動治標難治本。福建省海洋管理部門建議盡快理順海砂開采管理的體制機制，促進海洋資源科學開發(fā)，合理利用。
海砂開采
陷于無序、無度、無償
福建海域是海砂的富礦區(qū)，其海砂量占全國的60%左右。近年來，福建海洋經(jīng)濟迅猛發(fā)展，許多重大工程項目和圍填海項目快速增多，海砂作為一種建筑基本材料的市場需求量不斷加大，海砂開采出現(xiàn)白熱化的趨勢。
按照法律規(guī)定，開采海砂必須取得探礦權(quán)、采礦權(quán)和海域使用權(quán)等相關許可證。福建省海洋與漁業(yè)執(zhí)法總隊指揮中心副主任林新華表示，福建全省有大大小小的采砂船400余條，但沒有一條船“三證”齊全，都屬非法開采，且作業(yè)船只大多采用虹吸式采砂，2個小時以內(nèi)就能裝滿600至800立方米，破壞力驚人。
國家海洋局第三海洋研究所對福建興化灣、湄洲灣、平海灣的海砂資源和海砂開采影響的監(jiān)測和調(diào)查結(jié)果顯示，猖獗非法海砂開采活動已經(jīng)造成該海域海砂資源量嚴重衰退，海底地貌和水動力嚴重改變，并造成海岸坍塌、退縮、下陷及原生海洋生物物種的變化。
泉州市海洋與漁業(yè)執(zhí)法大隊副隊長黃志明介紹，由于長期非法開采海砂，現(xiàn)在泉州灣海域的魚類洄游路線、水質(zhì)已受到嚴重破壞。前些年經(jīng)常可見的白海豚現(xiàn)在因洄游路線的破壞而難覓蹤跡；另外，當?shù)貪O民用于養(yǎng)殖牡蠣的石柱也因為海砂的挖取而根基松動導致坍塌，漁民怨聲不斷。
針對非法開采海砂泛濫猖獗的局面，2008年8月和10月下旬，中國海監(jiān)福建省總隊分別在福州、泉州、廈門、漳州和莆田市管轄海域開展了9次大規(guī)模的海上聯(lián)合執(zhí)法，短短18個晝夜就查獲了61艘非法采砂船和13艘違法傾廢船。
海監(jiān)部門面臨
政策窘境和現(xiàn)實困難
林新華表示，鑒于福建海域海砂資源豐富、出口海砂拉動和福建海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展對海砂需求增多等因素，對海砂開采“只堵不疏”難以取得長效之功。但按照目前規(guī)定，海域采砂所需探礦證、采礦證要由國土資源部批準，海域使用權(quán)證由國家海洋局負責審批，這種高位審批設置，與海域采砂的短期性和流動性極其不相適應，一些海砂開采業(yè)者看到審批的層級這么高，產(chǎn)生畏難情緒，加之法制意識淡薄，在高額利潤的驅(qū)動下，導致非法開采活動進一步蔓延。
此外，根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，非法開采海砂屬“盜采海洋礦產(chǎn)資源”，其執(zhí)法主體是國土資源行政主管部門，但目前國土部門欠缺海上執(zhí)法能力；海洋行政執(zhí)法機構(gòu)則按照有關海洋法律法規(guī)的規(guī)定開展執(zhí)法工作。此種執(zhí)法管理模式效果并不理想，推諉扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生，容易產(chǎn)生管理缺位。
海洋法律法規(guī)的不完善也造成了“執(zhí)法難”。當前，調(diào)整海砂開采行為的海洋法律規(guī)范有《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國海域使用管理法》、《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《福建省海洋環(huán)境保護條例》和《福建省海域使用管理條例》，這些規(guī)范分別授權(quán)海洋行政主管部門監(jiān)督管理海砂開采活動，對其違法行為分別按照非法占用海域、破壞海洋生態(tài)環(huán)境論處。但在執(zhí)法實踐中存在三大方面問題：
一是若以“非法占用海域”論，因非法開采海砂活動的流動性大，因此實際辦案過程中既無充分的證據(jù)證明相對人“排他性、持續(xù)、三個月以上”使用海域，也無法客觀計算其所占用“特定海域的面積”，故難以適用。
二是若以“損害海洋環(huán)境”論，根據(jù)行政管理、行政執(zhí)法、技術鑒定三分開原則，其是否“造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞”的結(jié)論，只有有資質(zhì)的技術單位才能作出，而實際執(zhí)法過程中，技術單位不可能隨時跟隨，不能及時對現(xiàn)場做出“造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞”的評價。
三是若以“未實行海洋工程環(huán)境影響評價”論，按照《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》規(guī)定，開采海砂行為未進行海洋環(huán)境影響評價的，由國家海洋主管部門及其所屬的海監(jiān)機構(gòu)進行查處，地方海監(jiān)機構(gòu)無權(quán)查處。
林新華還表示，海洋執(zhí)法有別于陸地執(zhí)法，必須動用執(zhí)法船舶，因執(zhí)法船舶燃油費用開支大，加之福建省各基層海監(jiān)的執(zhí)法經(jīng)費大都沒有列入地方政府財政預算，執(zhí)法行動越多，基層海監(jiān)機構(gòu)的執(zhí)法經(jīng)費缺口就越大。
海砂開采
亟待理順體制，科學開發(fā)
面對海砂開采的管理和執(zhí)法困境，福建省海洋與漁業(yè)局、中國海監(jiān)福建省總隊提出了三個方面的針對性意見。
一是完善有關法律法規(guī)，優(yōu)化政策環(huán)境。如推進海砂開采管理的地方立法，以法律授權(quán)的形式實現(xiàn)海砂開采由海洋行政主管部門歸口管理的模式；促成修改《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》，降低行政許可權(quán)和行政處罰權(quán)，給地方海監(jiān)機構(gòu)更大的作為空間；將《福建省海洋環(huán)境保護條例》中“因非法采挖海砂，造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞的”的條款修改為“未經(jīng)許可擅自采挖海砂的”，以增強該《條例》的可操作性。
二是降低許可門檻，堵疏結(jié)合，科學管理。目前的審批制度把海砂開采的行政許可大門基本關閉了，但海砂開采完全禁止又不現(xiàn)實。為此，國家海洋局和國土資源部應協(xié)商適當下放行政許可權(quán)，降低審批門檻，使得有審批意愿和有條件的海砂開采業(yè)者能夠獲得行政許可，并在海砂資源調(diào)查的基礎上，加強規(guī)劃，劃定海砂開采海域，限制開采數(shù)量、限定開采方式、嚴格環(huán)保措施進行科學審批和管理。
三是創(chuàng)立聯(lián)合機制，加強海上監(jiān)管。海砂開發(fā)管理涉及國土、海監(jiān)、海事、公安、邊防、環(huán)保、地方政府等各個方面。為避免“政出多門，管理缺位”的現(xiàn)象，建議各個部門之間加強工作溝通，建立聯(lián)動互動機制。如針對一些海砂開采船舶長期躲避在臺灣控制島嶼周邊海域開采海砂，規(guī)避法律制裁的現(xiàn)象，國臺辦、海協(xié)會和中國海監(jiān)總隊可通過協(xié)商，創(chuàng)立福建省與金門當局乃至臺灣當局的海洋聯(lián)合執(zhí)法機制；針對許多海砂開采船舶都沒有法定的有關證書，應促使海事部門加強海砂開采船舶的建造、審批和日常管理的把關；針對海上暴力抗法時有發(fā)生，應促使公安邊防部門加強海上治安的綜合治理，形成與海洋部門海上聯(lián)合執(zhí)法的長效機制。 |