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| 小煤炭在資源整合中被關(guān)閉。（本報(bào)資料照片） | 有人將山西省歷時(shí)21個(gè)月的資源整合視作一場(chǎng)沒有硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)，也有人把它稱為“一場(chǎng)煤炭工業(yè)的革命，一次重大利益的調(diào)整。”
5月25日18時(shí)是山西省國土資源廳受理上報(bào)申請(qǐng)換發(fā)采礦許可證的最后時(shí)間，也被認(rèn)為是山西許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦山的大限之日。就在這場(chǎng)涉及到煤炭資源管理、生產(chǎn)、安全等諸多的深刻變革即將告一段落的時(shí)候，我們發(fā)現(xiàn)，山西省曾經(jīng)的4400座鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦在短短一年多的時(shí)間內(nèi)竟陡然間削減了近40%，保留下來的煤礦只有2700座。
“資源整合不是對(duì)礦山一關(guān)了事，目的是充分利用資源，追求更大的經(jīng)濟(jì)效益，并通過改革理順各方利益。”山西省國土資源廳廳長張懷文說，“資源整合對(duì)山西乃至全國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。”
資源整合成效顯著
最新數(shù)據(jù)顯示，煤炭資源整合在山西已取得突破性進(jìn)展。全省60個(gè)主要產(chǎn)煤縣(區(qū)、市)不再保留年生產(chǎn)能力9萬噸以下的煤礦，數(shù)量由資源整合前的4396座煤礦壓減到2700座煤礦，共壓減1700座煤礦，減少礦井比例40%左右。31個(gè)非主要產(chǎn)煤縣鼓勵(lì)和支持國有重點(diǎn)煤炭企業(yè)和地方國有骨干煤礦采取收購、兼并、控股、參股等多種形式的資源整合工作也正在緊鑼密鼓地推進(jìn)。
“分布在山西省91個(gè)縣(區(qū)、市)的小煤礦絕大部分是縣及縣以下煤礦，多數(shù)誕生于上世紀(jì)80年代。改革開放以來，山西省煤礦發(fā)展迅猛，最多時(shí)有一萬多座小煤礦。”山西省國土資源廳副廳長康有全告訴記者，經(jīng)過1998年以來的關(guān)井壓產(chǎn)和治理整頓，山西煤礦數(shù)量雖已壓到4000多個(gè)，但年產(chǎn)量30萬噸以上的煤礦卻僅占8%，數(shù)量過多、規(guī)模太小、產(chǎn)業(yè)集中度不高的狀況依然沒有根本性改觀。
“長期以來，煤礦多、小、散的格局和粗放落后的礦業(yè)經(jīng)濟(jì)增長方式給山西帶來了嚴(yán)重后果，資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、生態(tài)破壞，已直接影響到煤炭工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。”張懷文在接受本報(bào)記者采訪時(shí)說，資源整合前，山西省相當(dāng)一部分煤礦的采礦權(quán)人、經(jīng)營者、投資人處于分離狀態(tài)，責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一，20多年來，一些作為采礦權(quán)人的鄉(xiāng)政府、村委會(huì)，對(duì)所辦煤礦不投資、不經(jīng)營、不管理，甚至存在層層轉(zhuǎn)包、掠奪式開采等諸多問題，有時(shí)一個(gè)煤礦出了問題，連追究責(zé)任都不知道板子該打向誰。
“按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，必須淘汰這樣的落后經(jīng)濟(jì)增長方式。”張懷文堅(jiān)定地表示，“在山西省推進(jìn)煤炭資源整合勢(shì)在必行。”
山西省的煤炭資源整合可追溯到上世紀(jì)90年代初。張懷文告訴記者，山西省曾考慮過通過投入技術(shù)改造資金用增量調(diào)整來帶動(dòng)煤礦聯(lián)營改造，促進(jìn)煤礦整合，但由于當(dāng)時(shí)煤炭市場(chǎng)疲軟、企業(yè)資金不足，再加上當(dāng)時(shí)股份制尚處于起步階段，人們認(rèn)識(shí)并未到位，利益不好調(diào)整，因而煤礦聯(lián)營改造總體上收效不大。
2004年4月30日，臨汾市梁家河煤礦發(fā)生瓦斯爆炸事故。對(duì)此，時(shí)任山西省省長的張寶順明確提出，解決治本問題必須搞煤炭資源整合。采礦權(quán)要規(guī)范管理，所有權(quán)、采礦權(quán)、經(jīng)營權(quán)要統(tǒng)一，要收取礦業(yè)權(quán)價(jià)款。2004年5月，山西省政府率先在臨汾試點(diǎn)。
在取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2005年6月，山西省政府正式出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)煤炭企業(yè)資源整合和有償使用的意見》。同年8月8日，山西省政府召開全省推進(jìn)煤炭資源整合和有償使用工作會(huì)議，標(biāo)志著資源整合在山西省正式啟動(dòng)。會(huì)上，時(shí)任山西省代省長的于幼軍說，推進(jìn)資源整合和有償使用，是山西省調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、實(shí)現(xiàn)煤炭產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)的必由之路。
“難度之大可想而知”
“資源整合是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)很復(fù)雜的工程。”張懷文說，“山西省要關(guān)掉近40%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，難度之大可想而知。”
在張懷文看來，煤炭資源整合自始至終的難點(diǎn)在于：如何確定哪些礦需要保留，哪些礦應(yīng)該關(guān)閉，哪些礦必須合并。
“資源整合僅僅依靠哪個(gè)部門是搞不成的，還需要市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府對(duì)資源整合的重要性形成共識(shí)，從而變成自覺的行動(dòng)。山西省強(qiáng)化了各級(jí)政府的責(zé)任，各級(jí)政府、職能部門責(zé)任明確。把資源整合的權(quán)力給基層，利益給基層，操作給基層。資源整合就不會(huì)走過場(chǎng)。”張懷文如是說。
為強(qiáng)力推動(dòng)煤炭資源整合，2006年2月28日，山西省以省政府令形式出臺(tái)了《山西省煤炭資源整合和有償使用辦法》，為這項(xiàng)工程提供了重要的法律保障。2006年4月19日，國務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議，會(huì)議批準(zhǔn)在山西省開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點(diǎn)。試點(diǎn)對(duì)強(qiáng)化煤炭行業(yè)管理，優(yōu)化資源配置和煤炭開發(fā)布局，提高煤礦準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)以及完善礦業(yè)權(quán)有償取得制度等重要問題提出了要求。
山西省隨即頒布的一組數(shù)字“11396”，被認(rèn)為是省政府對(duì)各主要產(chǎn)煤縣提出的“最硬的要求”，也是“最沒商量的指標(biāo)”。
所謂“11396”，即整合后新增資源面積、新增生產(chǎn)能力均不超過整合前的10%；煤礦礦井?dāng)?shù)量減少30%以上；主要產(chǎn)煤縣不再保留核定年生產(chǎn)能力9萬噸以下的煤礦；整合后礦井回采率達(dá)到60%以上。
實(shí)際上，辦煤礦的準(zhǔn)入條件并不僅僅是上述幾個(gè)數(shù)字的要求，對(duì)于風(fēng)景名勝、文物保護(hù)區(qū)的煤礦，重要水源地的煤礦以及城市規(guī)劃區(qū)、交通樞紐區(qū)域的煤礦，有關(guān)規(guī)定認(rèn)為應(yīng)當(dāng)予以關(guān)閉，且資源不得參與整合；而對(duì)于如證照不全的，經(jīng)整改仍不具備安全生產(chǎn)條件的，不具備采煤方法改革條件的，不符合環(huán)保要求以及布局不合理的煤礦，有關(guān)政策規(guī)定：“其資源雖然可以參與整合，但也應(yīng)當(dāng)關(guān)閉。”
此外，從行政工作程序上講，縣級(jí)政府部門應(yīng)根據(jù)資源整合原則編制工作方案，逐級(jí)上報(bào)省政府；省政府委托國土資源部門會(huì)同煤炭工業(yè)部門和省級(jí)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，審核方案。
“為防止權(quán)力徇私，省里只見整合方案不見礦主。整合方案不合格，不予批準(zhǔn)。”據(jù)張懷文介紹，資源整合后對(duì)采礦許可證的換證，山西省國土資源廳規(guī)定了一條鐵的紀(jì)律，不允許廳機(jī)關(guān)干部單獨(dú)與礦主接觸；換證工作以縣為單位，統(tǒng)一受理，集中辦理。
張懷文說，通過行政審批取得采礦權(quán)的采礦權(quán)人，應(yīng)依法繳納采礦權(quán)價(jià)款。根據(jù)煤種不同，價(jià)款標(biāo)準(zhǔn)從每噸1.3元到3.8元不等。采礦權(quán)繳納價(jià)款采取貨幣繳納、轉(zhuǎn)為國有股份、轉(zhuǎn)為國家資本金三種方式。采礦權(quán)價(jià)款分成則按省、市、縣為3：2：5的比例進(jìn)行。
“省政府負(fù)責(zé)總體指標(biāo)的落實(shí)和監(jiān)管，企業(yè)如何兼并，最終產(chǎn)權(quán)如何劃分統(tǒng)統(tǒng)交由縣級(jí)政府處理，而價(jià)款按分成比例有一半都劃撥給縣政府，這樣就大大增強(qiáng)了縣政府的積極性，有利于資源整合的推進(jìn)。”在談到這次資源整合工作力度之大時(shí)，康有全認(rèn)為，將責(zé)、權(quán)、利全部下放給縣政府，是推動(dòng)山西資源整合順利進(jìn)行的關(guān)鍵之所在。
而縣政府又是怎樣決定礦山的去留問題的呢？記者在長治縣采訪時(shí)了解到，長治縣是山西為數(shù)不多的年產(chǎn)千萬噸的產(chǎn)煤大縣之一，國土面積的87%含煤。三年前，全縣有170多座煤礦，集中分布在該縣東南山區(qū)160平方公里的范圍內(nèi)，布局不合理，采煤方法落后。煤炭資源的回采率最少的僅為15%，而縣辦大礦最高也不過25%，資源浪費(fèi)很大。
開展資源整合，長治縣政府提出“六個(gè)比”，用公開整合的辦法確定哪一個(gè)礦該關(guān)，哪一個(gè)該整合。長治縣縣長關(guān)小平告訴記者，所謂“六個(gè)比”就是一比煤礦的地理位置，看誰的地面交通條件便利，地下條件利于開采；二比礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量，看誰的更多；三比采煤方法，看誰的技術(shù)更先進(jìn)；四比生產(chǎn)規(guī)模；五比煤礦這些年給當(dāng)?shù)乩习傩铡⑷罕娹k好事的情況；六比誰給國家做的貢獻(xiàn)更大。通過反復(fù)比較，確定關(guān)閉、保留、整合的名單，確定新的采礦權(quán)人，并實(shí)行資源有償使用，繳納價(jià)款。
由于方案比較科學(xué)，資源整合做得公平、公道，因而長治縣的進(jìn)展十分順利。據(jù)了解，長治縣由整合前的92座煤礦壓減為70座。長治縣國土資源局局長張其文說：“開展資源整合，我們的辦法就是公開整合。”
煤炭資源整合后，長治縣的煤礦主要有不變式、買斷式、股份式、關(guān)閉式四種狀態(tài)。所謂不變式，是指單獨(dú)保留煤礦，原辦礦性質(zhì)不變，由原采礦權(quán)人按規(guī)定繳納礦價(jià)；買斷式，是由整合煤礦對(duì)被整合煤礦的資源進(jìn)行合并、統(tǒng)一開采，企業(yè)進(jìn)行兼并、收購，一次性買斷被整合煤礦的資產(chǎn)；股份式，是多個(gè)煤礦按照資源整合要求合并可采資源，減少坑口數(shù)量，以多個(gè)礦的資產(chǎn)折股設(shè)立股份制企業(yè)；而關(guān)閉式則是對(duì)少數(shù)沒有整合價(jià)值或整合起來困難較大的煤礦，予以關(guān)閉。對(duì)關(guān)閉的煤礦，視具體情況由縣政府給予補(bǔ)償。
帶來多贏的局面
資源整合究竟給山西帶來了什么？張懷文認(rèn)為，山西煤炭資源整合和有償使用，不僅是關(guān)閉了1700個(gè)煤礦，更重要的是通過煤炭資源整合，提高了煤炭產(chǎn)業(yè)的素質(zhì)，推動(dòng)了山西由煤炭資源大省向煤炭經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了煤炭經(jīng)濟(jì)的集約、循環(huán)、高效和可持續(xù)發(fā)展。
首先保護(hù)了資源。資源整合使礦山企業(yè)從機(jī)制上更加珍惜、合理利用資源。過去礦山企業(yè)的采礦權(quán)是從國家那兒白拿的，礦主們并不珍惜資源。現(xiàn)在采礦權(quán)價(jià)款多則數(shù)千萬元，少則幾百萬元，礦主們開始心痛資源、愛惜資源了，動(dòng)用一點(diǎn)資源都要考慮用得合理不合理，開采中盡量提高回采率。過去，沒人在乎別人越界開采，現(xiàn)在，企業(yè)一發(fā)現(xiàn)越界，就馬上報(bào)國土資源部門要求處理。長治縣副縣長許智慧感同身受地告訴記者：“通過整合，關(guān)掉小礦，辦起大礦，規(guī)模、集約化地開采資源，提高了資源利用效率；有償使用給企業(yè)吃了‘定心丸’，增強(qiáng)了辦礦者辦礦的積極性，使提高資源利用效率成為企業(yè)的自覺行動(dòng)，資源整合和有償使用遏制了一些礦山企業(yè)嚴(yán)重浪費(fèi)煤炭資源的行為。”
其次，整頓和規(guī)范了煤炭資源開發(fā)秩序。過去，山西鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦產(chǎn)權(quán)不明晰，往往是“包礦者發(fā)大財(cái)、村干部搞腐敗、承包人搞短期行為”。資源整合和有償使用提高了煤礦準(zhǔn)入門檻，限制了投機(jī)者只交上少量承包費(fèi)就可廉價(jià)地經(jīng)營小煤礦的短期行為。山西的煤炭資源整合被外界稱作“煤炭新政”。煤炭新政令一些以炒作煤礦為目的的投機(jī)者難以炒作。小煤礦要想能生存下來，將面臨兩種選擇：或者進(jìn)行資源整合形成股份制企業(yè)，或者通過有償?shù)姆绞将@得采礦權(quán)。但無論哪一種選擇都將斷了炒煤團(tuán)的一夜暴富夢(mèng)：前者，由于采煤方式簡(jiǎn)陋，固定資產(chǎn)很少，評(píng)估后值不了幾個(gè)錢；后者，采礦權(quán)將從無償變?yōu)橛袃敚顿Y者必須拿出一大筆錢來有償取得采礦權(quán)。
第三，優(yōu)化了礦山布局。長治縣是山西產(chǎn)煤大縣，平均不到1平方公里1個(gè)煤礦，有的小煤礦面積不到0.1平方公里。由于布局不合理，加上開采方法落后，又不能規(guī)模開采，煤炭資源的回采率極低，僅10%左右。在本次資源整合前全縣有92個(gè)煤礦，通過整合，優(yōu)化了礦山布局，礦山數(shù)量減為70個(gè)。高平市申家莊煤礦，在當(dāng)?shù)厮闶且粋�(gè)地方大礦，礦井產(chǎn)能為60萬噸，其資源儲(chǔ)量為2.4億噸。資源整合前其周圍存在11個(gè)小礦，這些年小礦把該礦周圍破壞得千瘡百孔。資源整合后，周圍大部分小礦被關(guān)閉了。該礦總工李建民說，資源整合對(duì)我們礦的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、采礦布置大有好處，我們終于可以按正常規(guī)劃布置巷道、安排生產(chǎn)了，資源整合保證了我們的資源不受侵害。
再有就是為煤炭經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展開辟了坦途。“資源整合的意義和成效隨著時(shí)間的推移必將進(jìn)一步放大，一方面為煤礦本質(zhì)化安全水平的提高奠定了最重要、最堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。另一方面也為煤炭經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展開辟了坦途。”晉中市副市長馬彥平告訴記者，僅就關(guān)閉9萬噸以下煤礦而言，這些煤礦多數(shù)都是安全生產(chǎn)水平、管理水平差，經(jīng)濟(jì)效益小，礦難易發(fā)的重點(diǎn)地方，關(guān)閉就意味著堵住了安全，關(guān)閉就意味著堵住了安全隱患的巨大黑洞。據(jù)了解，晉中市在關(guān)閉了40%的小煤礦后，安全系數(shù)以幾何倍數(shù)級(jí)增長，與之相應(yīng)的是安全程度、管理水平、礦業(yè)秩序等本質(zhì)化的提高與改善。
“隨著關(guān)小改中上大的同步推進(jìn)，煤炭產(chǎn)業(yè)集中度的提高，為從根本上改變煤炭產(chǎn)業(yè)粗放開采、經(jīng)營，整個(gè)經(jīng)濟(jì)單一初級(jí)和解決利益分配日趨不公等長期困擾的難題，從根本上為煤炭產(chǎn)業(yè)的科學(xué)發(fā)展掃清了障礙。”馬彥平如此表示。 |