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2007年5月21日，一輛鏟車在甘肅省臨夏市枹罕鎮的一處農田邊取土，用于燒制國家早已明令禁止的實心磚瓦，當地30多家磚瓦生產企業在基本農田保護區范圍內取土，造成上千畝水澆地大幅度減產甚至無法耕種。新華社發（資料照片） | “我國城市化、工業化的加速和目前建設用地緊缺的矛盾十分突出。2020年要達到城市化率60%、工業化率70%的目標，需要增加1.5億畝建設用地。而在18億畝耕地‘紅線’下，未來13年實際可以增加的建設用地不足3000萬畝。城市化與耕地保護之間面臨尖銳矛盾，必須妥善加以解決！”全國政協委員、清華大學人文學院經濟研究所副所長蔡繼明接受記者采訪時對城市化與耕地保護這對矛盾表達了自己的憂慮。
和蔡繼明委員的關注相同，記者采訪發現，在本次兩會上，如何妥善保護耕地這一話題在代表委員們中間引發了熱議，他們建議盡快促進農村集體建設用地流轉，同時，呼吁地方政府摒棄“賣地財政”行為。
耕地保護面臨四大“攔路虎”
根據“十一五”規劃綱要，到2010年末全國耕地面積必須確保不低于18億畝。堅守18億畝耕地“紅線”，已經被國家提升到了戰略高度。政府工作報告也明確指出，要堅持最嚴格的耕地保護制度，特別是加強基本農田保護。按土地利用總體規劃從嚴審查調整各類規劃的用地規模和標準，嚴格執行土地用途管制制度，依法嚴格管理農村集體和個人建設用地，堅決制止違法違規占用耕地和林地行為。
盡管如此，記者了解到，耕地保護形勢不容樂觀。致公組在其提交的“關于加強耕地保護的建議”提案中指出，根據國土資源部公布的2006年度全國土地利用變更調查結果報告，截至2006年10月31日，全國耕地比上年度末凈減少460.2萬畝，總面積已經下降到了18.27億畝，這意味著，我國目前人均耕地只有1.39畝。按照這個耕地凈減少速度，2700萬畝的緩沖期不出六年就會被突破。從目前的18.27億畝到2010年末的18億畝，事關13億人口吃飯問題的“生命線”到底該如何才能牢固守住已成為非常緊迫的問題。
那么究竟是哪些障礙成了耕地保護的“攔路虎”呢？致公組認為首當其沖的因素就是地方政府的“賣地財政”行為。各級地方政府在招商引資過程中，忽視了耕地保護職責，地方財政在很大程度上變成了“賣地財政”。據了解，僅2006年以來查出的違法占地面積就接近90萬畝。2006年全年共發現土地違法行為13萬多件，涉及土地面積近150萬畝。更為嚴重的是，在很多地區，土地出讓金已經成為某些地方政府財政預算外收入的最主要來源。
同時，保護耕地目標和退耕還林存在目標沖突。致公組指出，“十五”期間因退耕還林減少的耕地達8065萬畝，占全國“十五”期間耕地減少量(9240萬畝)的大部分。國家林業局曾經表示，“十一五”期間退耕還林的基本目標是3500萬畝。如果按照這個目標，僅是生態退耕一項，就突破了18億畝的耕地“紅線”。
全國政協委員、山東經濟學院房地產研究所所長郭松海認為，土地監管制度落實不到位、巨大的土地收益和房地產開發利潤誘惑也是造成耕地保護難的重要原因之一。他說，房地產的違規開發，使農村集體土地和耕地被大量占用，破壞了土地市場和房地產市場秩序，必須要警惕房地產違規開發向城郊乃至農村蔓延的趨勢。
全國政協委員、民進四川省委常委施杰說，土地的粗放利用也加劇了保護耕地的壓力，轉變土地粗放利用方式已成當務之急，同時，當前在集約用地等方面還缺乏必要的政策法規和制度保障，這無疑給耕地保護帶來了多重壓力。
促進農村集體建設用地流轉迫在眉睫
針對不斷加快的城市化進程和耕地保護所面臨的嚴峻形勢，蔡繼明委員認為，解決問題的出路在于促進農村集體建設用地的流轉。他說，要妥善解決建設用地缺口問題，除了節約集約使用現有城市建設用地，盡可能多地將39億畝低山和丘陵開辟為建設用地外，一個重要的途徑就是統籌配置城鄉建設用地，加快農村集體建設用地向城市的流轉。
蔡繼明告訴記者，目前我國城鄉建設用地存量結構亟待調整。全國城鄉建設用地總量為3.41億畝，但城市建城區建設用地5700萬畝，承載著5.7億人，而農村建設用地2.84億畝，卻只承載著7.4億人。即使撇開城市化因素，僅僅通過對農村建設用地特別是宅基地合理規劃和調整，就可以節省大約2/3的建設用地。因此，隨著農村人口流向城市的城市化進程和農村集體建設用地的節約和集約使用，城鄉建設用地總量不但不會增加，還有可能減少。這里的關鍵在于，如何在城市化進程中促進農村集體建設用地向城市建設用地合理有序有效地流轉。
盡管促進農村集體建設用地流轉可以緩解城市化與耕地保護之間的矛盾，但蔡繼明委員同時指出，目前農村集體建設用地流轉中還存在四方面問題亟待解決。首先，現行的試點和地方法規與國家法律沖突。他解釋說，目前，農村集體建設用地流轉試點工作已在部分省市展開，一些省級人大和政府也頒布了一些相應的法律和政策。但是，由于我國憲法和土地管理法都規定城市的土地歸國家所有，農村集體土地只有通過政府征收或征用才能轉化為城市建設用地，所以，只要農村集體建設用地未經國家征收和征用便進入市場，無論采取何種形式，都會改變城市土地單一國有的格局，從而與憲法和土地管理法產生抵觸。
其次，土地管理體制不健全，導致農村集體建設用地流轉無序。一方面由于城鄉二元結構下城市規劃只規劃國有土地，對于流轉到或即將流轉到城市來的農村集體建設用地尚未納入城市建設整體規劃中；另一方面，由于地方政府的利益驅動，導致區域內土地的開發整理、農村集體建設用地的流轉都由各行政區各自決策，缺少全國統一的規劃協調和統籌安排；此外，由于國家對土地用途管制“失靈”。雖然國務院出臺了一系列土地監管的文件，但是違反規劃擅自轉變農地用途的現象仍十分嚴重。
再次，農村集體建設用地和國有建設用地產權地位不平等。蔡繼明委員說，城市國有建設用地有正式的土地使用權拍賣市場，實行市場定價，而農村集體建設用地流轉的使用權市場體系和價格制度一直沒有建立起來，以致造成“同地不同價”；城市建設用地使用主體有使用權證，可以作為抵押到銀行等融資機構進行再融資和資產評估，而農村建設用地沒有使用權證，也不能進行上述的抵押和融資行為，不具有資產功能。
此外，農村集體建設用地流轉中產權界定不清也是迫切需要解決的問題之一。
代表委員為耕地保護出謀劃策
除了促進農村集體建設用地流轉緩解耕地保護壓力之外，接受記者采訪的代表委員對于如何保護耕地也給出了具體建議。
致公組認為，政府應當摒棄“賣地財政”，這是目前控制侵占耕地行為的最關鍵環節。一方面，要制定耕地保護責任目標，對目標層層分解，作為對各地政府以及領導干部考核與獎懲的重要依據；另一方面，要嚴格限制征地范圍，并修訂目前的用地定額，要按照節約集約、合理合規的原則科學劃定城市發展邊界，實行城市發展“紅線”控制，杜絕大廣場、大立交等形象政績工程，引導各級政府實現從“供地招商”向“無地招商”的轉變。
全國人大代表、西南財經大學教授易敏利建議，要在耕地監管體制上下功夫，加大對各級政府對耕地保護責任目標履行情況的監督檢查。同時，要加強違法用地和房地產違規開發的執法監察，并將其納入地方政府考核的指標體系。
更為重要的是，要切實采取措施保護種糧農民的積極性，提高耕地主人的保護意識。“如果政府給予農業有力的保護，對種糧農民給予合理優厚的補償，保證用于農業的土地收益不亞于非農業用地，農用地非法違規轉變成非農業用地的現象自然會減少。”郭松海委員說。
據了解，目前我國一些地區已經開始探索實施耕地保護基金制度，從地方財政和土地出讓收益中提取專門的比例，形成一筆金額較為可觀的基金，通過與種地農民簽訂協議的方式，由農民負責保護并耕作土地，對耕地數量增減負全責，而政府要從耕地保護基金中給予一定數額的補償費用，用于提高農民的積極性。
此外，一些代表還建議，要降低房地產過熱現象對保護耕地造成的壓力，也就是減少需求市場規模，這包括：一是調整對土地用于經濟適用房、高檔商品房的審批比例，通過增加經濟適用房的建設從根本上減少需求；二是降低有房者對房地產業過度投機行為的利益，減少潛在的投機需求。 | 
