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　　隨著城市建設進入存量提升階段，城市更新改造逐漸成為主戰場，在這一過程中，每個城市都面臨著機遇和挑戰。作為國家中心城市和超大城市之一，上海經過30多年大規模舊區改造和城市更新，城市面貌和市民群眾居住條件已得到很大改善。然而，相關更新改造工作仍十分繁重，亟待統籌協調。在摒棄“大拆大建”模式的情況下，如何實現居民生活改善、歷史文脈傳承的協同共進？怎樣實現財務平衡，吸引更多的社會力量參與？

　　《經濟參考報》記者獲悉，隨著上海市城市更新促進會召開第一屆第一次會員大會，未來上海市城市更新促進會、上海市城市更新中心、上海城市更新基金將同步建設推進，實現政府、企業、社會等各方共同發力，構建本市城市更新生態體系，助力城市更新行動提速升級。通過一系列工作機制的創新，上海同步促進城市功能優化、民生保障、品質提升和風貌保護，努力走出一條可復制可推廣的城市更新新路徑。

　　直面“雙選題”：在保護歷史風貌中推進城市更新

　　梧桐掩映之下，不同時期的花園洋房、聯體別墅和新式里弄依次排列，特色小店與辦公園區穿插其中……實施城市更新后的上海市長寧區武夷路，不僅保留了豐富多樣、特色鮮明的文化肌理，居住、工作、生活消費等功能配套也一應俱全。

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上圖：2020年12月9日，在位于上海楊浦區的老房子里，邱燕萍沿著閣樓樓梯上樓，身后就是僅夠一人使用的衛生間。

下圖：2020年12月30日，邱燕萍在位于上海青浦區的新房里看電視。

新華社記者　方喆　攝?

　　“以前我們這里‘拎馬桶’比較普遍，比如武夷路305弄，不少家庭擠在20平方米左右的房子里，幾十年來一直過著蝸居生活。從2018年開始，隨著舊改推進，很多人住上了寬敞明亮的大房子。”從小就生活在武夷路的長寧區華陽路街道潘東居委會主任方仁林說。

　　記者看到，武夷路在改造中保留了原菜市場功能，納入了便民中心、社區文化、公共綠地等功能性設施，整條街煥新成為有生活、有文化、有溫度的活力社區。

　　“舊區改造既要滿足原住民改善居住條件的需求，又要傳承歷史文脈、保護歷史風貌，從而呈現出一種高品質的‘煙火氣’。”上海城市公共空間設計促進中心主任徐妍說。

　　如何在舊改中，實現居民生活改善、歷史文脈傳承的協同共進，進而提升城市魅力？加快建設“人民城市”的上海，近年來通過創新思路和工作機制，加大政策和資金支持力度，正在努力答好這道無處不在的“雙選題”。

　　黃浦區喬家路里弄的書隱樓是一座擁有250多年歷史的藏書樓，受制于私人產權問題，保護更新工作一直無法實質性推進。上海市城市更新中心以舊改為契機，出面理清復雜的產權關系，將這座私家園林建筑收歸國有，隨即展開緊急搶修和更新方案論證工作。

　　被稱為“海上第一名園”的舊式石庫門里弄張園，在實施保護性征收時，動遷了1100多戶居民，在改善百姓居住條件的同時，未來將打造留住城市記憶的歷史風貌街區。

　　“目前，上海舊改到了攻堅階段，越是‘啃最難啃的骨頭’，越要更加堅定不移地保留保護城市文脈。保留保護好歷史風貌和歷史建筑，是上海城市建設及更新思路的升級。”上海市住建委主任姚凱說，城市發展要算大賬、算長遠賬，經濟社會發展不可偏廢。

　　上海市委書記李強指出，要以科學態度、“繡花功夫”做好保護利用的大文章，在保護中更新、在更新中更好保護，做到處處見歷史、處處顯文化，更好塑造城市軟實力的神韻魅力，更好彰顯高質量發展、高品質生活、高效能治理的生動圖景。

　　按下加速鍵：高效構建城市更新生態體系

　　“以前一年做1000戶就算舊改大項目了，2020年以來的項目幾乎全是2000戶以上一起開動。”一位自2012年就在北外灘從事舊改工作的基層干部坦言，上海城市更新速度不斷加快，他們的征收周期也從以“年”為單位計算壓縮到以“月”為單位計算。“2020年下半年到2021年上半年，北外灘一年的征收量就超過前八年總和，惠及居民2.1萬戶。”

　　近年來，上海舊改速度明顯加快，每年為3萬余戶老城廂居民解決最“急難愁盼”的居住問題。據上海市住建委數據，2017年上海中心城區二級舊里以下房屋改造約40萬平方米，2018年約完成45萬平方米，2019年約完成55萬平方米，2020年約完成75.3萬平方米，2021年完成90.1萬平方米……

　　舊改跑出“加速度”，得益于上海的城市更新生態體系——城市更新中心、城市更新基金和城市更新促進會——同步建設推進，政府、企業、社會、研究等各方力量共同發力，構建起完整的城市更新工作體系。

　　首先，做強城市更新中心。2020年7月，上海市城市更新中心成立，由功能性國企上海地產（集團）有限公司（以下簡稱上海地產集團）承擔相關職能。作為全市統一的舊區改造功能性平臺，該中心負責具體推進舊區改造、舊住房改造、城中村改造工作，以及其他城市更新項目的實施。

　　上海地產集團董事長馮經明介紹說，上海市城市更新中心組建了規劃、資金、招商和項目實施等專業團隊，確保該中心更好地履行職能。為充分發揮該中心的作用，上海市住建委、發展改革委、財政局、規劃資源局和房屋管理局等部門也為該中心賦權賦能，并完善了相關配套政策和工作流程，保障城市更新工作有力有序推進。

　　如何實現財務平衡是城市更新的老大難問題。“現在留下的舊改地塊，是‘骨頭中的骨頭’，歷史欠賬比較多。”上海地產集團總裁管韜萍說，之前舊改地塊上要求配建的公共設施基本都留給了現在的地塊。

　　據上海地產集團首席投資運營官趙德和介紹，上海市城市更新中心可以在全市做統籌，通過捆綁地塊、優化規劃、容積率轉移等方式實現項目的盈虧平衡，并形成一個長期機制。“傳統的舊區改造模式受制于土地出讓方式和利益平衡需要，存在各自為政、系統割裂、功能缺失、風貌各異等問題。城市更新中心的成立有利于整體規劃，打破碎片化建設，推進區域開發，可提高城市更新項目的建設質量和配套水平。”

　　管韜萍表示，以前是“一地一策”，缺乏綜合平衡，資源利用效率不足，上海市城市更新中心則實現了在全市層面算大賬、算動態賬、算長遠賬。

　　對歷史風貌保留保護的要求日益提高，也增加了財務平衡的難度。若僅僅依靠區財政資金，難以做好“雙選題”。上海市城市更新中心創新探索出“市區聯手，政企合作”的城市更新模式，由上海地產和相關區屬國企組建項目公司，投入資金比例為6：4，并按照投資比例分攤盈虧。

　　趙德和說，圍繞加快城市更新的目標任務，上海市城市更新中心成為承接政府戰略決策和運作市場資源的轉換平臺，加速了資金周轉，實現了長期綜合平衡；同時該中心也通過常態化機制，讓政府各有關部門協同作戰、各司其職，明確了各個工作層面的責任主體，減少了部門之間的行政壁壘，提高了工作效率。“過去，從征收到交地，耗費五至六年是普遍現象；采取新模式后，這一過程明顯加快，以虹口17街坊為例，該地塊從征收到交地周期僅耗費一年。”

　　其次，成立城市更新基金。去年以來，上海在城市更新融資方面也獲得“源頭活水”。

　　2021年6月，總規模約800億元的上海城市更新基金成立。該基金為目前全國落地規模最大的城市更新基金，將定向用于投資舊區改造和城市更新項目。2022年2月，該基金的引導基金——上海城市更新引導私募基金合伙企業（有限合伙）注冊成立并完成備案，注冊資本為100.02億元。

　　據悉，引導基金的投資領域將聚焦于上海市城區的舊城改造、歷史風貌保護、租賃住房等城市更新項目。馮經明表示，上海地產集團將積極探索“市區聯手、政企合作、以區為主”的舊改工作新模式，努力發揮功能類國企在完成舊改重大任務中的主力軍、攻堅隊作用，把舊改“洼地”變成“功能提升、經濟發展、城市治理”的高地，推動城市高質量發展。

　　去年9月出臺的《上海市城市更新條例》明確，市、區人民政府應當安排資金，對舊區改造、舊住房更新、“城中村”改造以及涉及公共利益的其他城市更新項目予以支持。條例既鼓勵通過發行地方政府債券等方式籌集改造資金，也鼓勵金融機構依法開展多樣化金融產品和服務創新，滿足城市更新融資需求。

　　“有了穩定的機制保障，我們就可以用市場化手段加快資金的使用效率和周轉率。”管韜萍說，上海地產集團通過引進社會資本，放大了資金的杠桿效應。

　　此外，籌建城市更新促進會。2月23日，上海市城市更新促進會召開第一屆第一次會員大會。作為上海城市更新領域的引領性研究和促進機構，該促進會將集聚各方力量，組織開展城市更新領域內的課題研究、信息交流、決策論證、政策評估、咨詢服務等活動，協助有關部門推進工作，推動上海城市更新實踐發展。

　　據悉，上海市城市更新促進會是由上海地產集團、上海城市更新建設發展有限公司、上海地產城市更新投資管理有限公司等單位共同發起，近百家相關單位和個人共同參與成立的地方性、非營利性、專業性社會團體。

　　當選上海市城市更新促進會第一屆理事長的馮經明表示，2022年是上海市中心城區成片二級舊里以下房屋改造的收官之年，上海城市建設將進入存量更新階段。

　　“在此背景下，上海地產集團會同各類主體，籌建上海市城市更新促進會。”管韜萍說，成立上海市城市更新促進會的初衷主要有三：一是匯聚力量與智慧，借鑒國內外經驗做法，協助有關部門共同深入推進上海城市更新行動，尤其要把專家、學者、各類實踐主體共同匯集起來，群策群力、拓展思路，交流提高；二是深入探索城市更新模式，推動上海市新一輪城市更新項目實施；三是充分發揮多平臺組合優勢，打造城市更新的完整框架體系。

　　立法保障機制創新　走出一條城市更新新路徑

　　姚凱表示，經過30多年大規模舊區改造和城市更新，上海城市面貌和市民群眾居住條件已得到很大改善。未來，上海將繼續加快實施城市更新行動步伐。“上海城市更新工作仍十分繁重，還有大量的低品質住宅、老舊商辦物業、低效工業用地以及各類老舊設施，亟待統籌協調、加快更新。”

　　業內人士普遍認為，城市更新是城市發展永恒的主題。隨著城市建設進入存量提升階段，城市更新改造成為一個主戰場。上海通過創新思路和工作機制，努力實現居民生活改善、歷史文脈傳承的協同共進，有望走出一條可復制可推廣的城市更新新路徑。

　　一是開門做規劃，立法做保障。

　　城市更新，要做到有法可依。上海2021年出臺《上海市城市更新條例》，保障城市更新為市民創造高品質生活，傳承歷史文脈，提高城市競爭力、增強城市軟實力。

　　《上海市城市更新條例》將“人民城市人民建”理念落到實處。比如，條例提出，設立城市更新專家委員會制度，城市更新計劃需經專家委員會評審。條例還明確了城市更新的公眾參與機制，公眾在城市更新活動的全流程都可參與，并享有知情權、參與權、表達權和監督權等四種權利。

　　二是精準施策，妥善處理好保護與開發的關系。

　　“要拆的堅決拆，要留的堅決保護，在舊改中政府要因地制宜、精準施策，不能搞‘一刀切’。”上海市房屋管理局局長王楨表示，有的房屋沒有修繕和保護價值，有的街區僅保留肌理即可，有的歷史建筑需要保留原物、修舊如舊。哪些拆、哪些留都要建立標準，讓基層隊伍心里“有個賬本”。

　　上海黃浦城市更新建設發展有限公司有關負責人說，上海在舊改中，除了優秀歷史建筑，還會盡量保護一些沒有“身份”但有保留價值的建筑。設計單位會針對一些有保留價值的街區或建筑進行甄別，然后組織專家進行論證，盡量把工作做在前面。

　　三是堅持活化利用，讓歷史建筑回歸百姓生活。

　　在上海市長寧區延安西路上，從名人故居、歷史建筑改造而來的“上生新所”，已成為遠近聞名的“打卡”地標，吸引了大量市民游客到訪。“對歷史建筑最好的保護就是合理利用。”萬科集團開發經營本部首席合伙人張海認為，城市更新的目的在于讓歷史建筑重新回歸老百姓的生活，既打造公共空間，更激發城市活力。

　　上海交通大學設計學院教授王林表示，上海的城市更新方式是在幫助老百姓告別蝸居生活的同時，通過“以用促保”等方式，實現百姓獲得感和城市魅力的雙提升。