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　　在四級財政支持的惠農(nóng)工程中做手腳，挪用救災(zāi)、防汛、扶貧等專項資金，用于個人或部門消費，致使國家和群眾利益遭受損害……近段時間，中央及許多地方設(shè)置了多類別的民生保障項目，但“碩鼠”卻隱匿其中。

　　近日，一批民生保障領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件在遼寧省幾家法院接連宣判，多名侵犯民生保障資金的基層干部被判刑，引發(fā)關(guān)注。《經(jīng)濟參考報》記者追蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前侵犯民生保障資金的違法犯罪案件在部分地區(qū)多發(fā)，且具有偽裝性、合謀性等特征，大多直接損害群眾切身利益。在此背景下，完善制度設(shè)計、查堵漏洞，從源頭防范民生項目成為“唐僧肉”已顯緊迫。

趙乃育　繪

　　書記鄉(xiāng)長落馬　折射基層侵占民生資金亂象

　　一些涉民生保障項目，因?qū)ｍ椯Y金的透明度較高，在具體實施中情況良好，但也有部分專項資金由于知情面窄、操作不透明等因素，成為腐敗分子的“唐僧肉”。

　　錦州市中級人民法院終審宣判一起職務(wù)犯罪案件，一個鄉(xiāng)的黨委書記、鄉(xiāng)長同獲刑。該案揭開了民生保障領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件，尤其是窩案串案多發(fā)的嚴(yán)峻現(xiàn)實。

　　辦案法官介紹，當(dāng)事人李玉忱和趙國昌案發(fā)前分別擔(dān)任黑山縣英城子鄉(xiāng)黨委書記、鄉(xiāng)長職務(wù)，其多筆犯罪事實與民生項目有關(guān)。2015年，縣農(nóng)發(fā)局撥付抗旱救災(zāi)專項資金10萬元，李玉忱、趙國昌指使他人以虛開發(fā)票、編造合同方式套出，挪作他用；縣財政局撥付危房改造專項資金17.5萬元，用于26戶貧困戶的危房改造，二人也將該筆資金套取挪用。二人還有直接貪污民生資金的行為。法院以貪污罪、濫用職權(quán)罪、挪用特定款物罪，數(shù)罪并罰，判處李玉忱有期徒刑7年，并處罰金20萬元，以相同罪名判處趙國昌有期徒刑4年，并處罰金20萬元。

　　“他們的挪用行為致使旱情無法及時緩解，危房得不到及時修繕，扶貧款項不能發(fā)放到位，嚴(yán)重干擾了國家相關(guān)政策的實施，造成惡劣的社會影響。”主審法官說。

　　此前，遼陽市宏偉區(qū)法院也宣判過類似窩案。遼陽縣財政局原副局長郝景新在一個四級財政共同出資的惠農(nóng)環(huán)境示范工程中，利用采購設(shè)備的機會套取專項資金，構(gòu)成受賄、濫用職權(quán)等罪，被判處有期徒刑13年6個月。同案的遼陽縣政府采購中心原副主任、隆昌鎮(zhèn)原黨委書記、鎮(zhèn)長，以及多名中標(biāo)企業(yè)負責(zé)人等一并被定罪。

　　錦州中院還宣判了劉寶軍貪污、受賄、挪用特定款物案件。劉寶軍擔(dān)任綏中縣高嶺鎮(zhèn)黨委書記期間，于2011年至2013年先后三次將上級部門撥付的農(nóng)業(yè)救災(zāi)款、防汛專項資金挪作他用，共挪用43.6萬元。此外，其還有多筆貪污、受賄的犯罪事實。法院以挪用特定款物罪、貪污罪、受賄罪，數(shù)罪并罰，終審判處劉寶軍有期徒刑5年6個月，并處罰金40萬元。

　　《經(jīng)濟參考報》記者采訪了解到，一部分民生保障資金、特定款物被侵吞或挪用后，被相關(guān)干部用于個人消費或支出。比如丹東中院審理的張勝利一案，張勝利在擔(dān)任鳳城市雞冠山鎮(zhèn)鎮(zhèn)長期間，遼寧省、丹東市、鳳城市財政部門向該鎮(zhèn)撥付農(nóng)村環(huán)境運行維護費、農(nóng)村環(huán)境整治等專項資金161萬元，其授意他人通過虛報工程項目的方式套取65萬元，用于報銷手機費、電話費，造成國家專項資金的損失。他因犯濫用職權(quán)等三宗罪，被判處有期徒刑10年，并處罰金60萬元。

　　長期從事反腐敗研究的遼寧社科院研究員侯小豐表示，一些涉民生保障項目，因?qū)ｍ椯Y金的透明度較高，在具體實施中情況良好，但也有部分專項資金由于知情面窄、操作不透明等因素，成為腐敗分子的“唐僧肉”。窩案串案多發(fā)表明，治理這一現(xiàn)象需要社會綜合治理，從源頭尋找破解之道。

　　科員、司機成“幫兇”　偽裝性合謀性特征凸顯

　　一些地方民生保障領(lǐng)域不斷發(fā)生的吞挪資金等亂象，已引起高層的重視。2019年，遼寧省紀(jì)委監(jiān)委在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道集中開展涉農(nóng)資金、涉農(nóng)項目和城市民生資金、民生項目問題大排查大起底專項行動，行動期間，共排查發(fā)現(xiàn)各類問題39萬余件，其中，立案2857件，一批職務(wù)犯罪嫌疑人被移送司法機關(guān)。

　　受訪人士告訴《經(jīng)濟參考報》記者，除了示范工程、專項改造，近幾年國家還推出了糧食補貼、農(nóng)機補貼、病害豬無害化處理專項資金、扶貧培訓(xùn)專項資金、電影下鄉(xiāng)專項資金等專項補貼或資金。原本為保障和改善民生的惠民政策，在執(zhí)行過程中，卻被一些腐敗分子鉆了空子，專項資金和補貼被虛報冒領(lǐng)、侵吞挪用的現(xiàn)象屢見不鮮。

　　查辦上述遼陽惠農(nóng)環(huán)境示范工程腐敗窩案的一位檢察官說，“四級財政支持的惠農(nóng)示范工程全部在相對封閉的空間運行，缺乏有效的外部監(jiān)督，因此一線參與項目承攬、資金管理、設(shè)備采購的官員權(quán)力過大。另外在專項資金申報、支付等環(huán)節(jié)，相關(guān)管理規(guī)定過于寬泛，項目申報條件、審批、撥付程序以及資金使用的監(jiān)管途徑、方法、責(zé)任主體、追究機制等規(guī)定均不夠明確。”

　　當(dāng)前，涉民生保障領(lǐng)域的職務(wù)犯罪案件愈加凸顯三大特征：

　　首先，具有依附性。此類違法犯罪行為以特定的政策為依附，套利根源來自政策的授權(quán)，既依靠于權(quán)力，更依附于政策。依附政策，鉆政策的空子，這是一些基層干部侵占民生資金的基本手段。在郝景新案件中，據(jù)郝景新供述，“有些政策有漏洞，資金使用方式也有問題，沒人監(jiān)督，基本就是一兩個人說了算。”

　　其次，偽裝性強。侵犯民生保障資金犯罪行為及背后的腐敗，有較強的隱蔽性和欺騙性，用合法程序來掩蓋非法牟利的本質(zhì)。表面上按程序辦事，私下的勾結(jié)或交易外人看不到。

　　“‘偽裝性’是民生保障領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件最大的特征。”遼寧省委黨校教授周維強說，由于政策賦予了執(zhí)行者自由處置的空間，所以民生資金的發(fā)放、使用等表面上都合法合規(guī)，在程序上和規(guī)則上不易查出瑕疵，給查辦帶來難度。

　　再有，具有合謀性。此類案件中，單獨行動的很少，沒有“合作”對象的配合較難完成。內(nèi)外部人員利益相互捆綁，最后套利分配。李玉忱、趙國昌案件，二人套取資金時經(jīng)常有他人配合，包括農(nóng)科站站長、民政辦的科員、鄉(xiāng)政府的司機都成了“幫兇”。

　　辦案人員透露，侵犯民生保障資金類案件的涉案主體職級普遍較低，多數(shù)是科級及科級以下干部，主要包括“兩委”、基層部門重點崗位等人員。雖然職級不高，但這些人從事的工作與群眾生活密切相關(guān)，所涉職務(wù)犯罪直接損害群眾切身利益，較易引發(fā)社會上的不滿情緒。

　　“我不知道這是犯法”　筑“雙防線”促源頭防范刻不容緩

　　當(dāng)前，改善民生的重要手段之一就是通過惠民利民政策、輔以專項保障資金來推動實施。因此，應(yīng)當(dāng)加強民生保障資金的監(jiān)管，確保好政策、好項目不異化成個別人的牟利工具。具體來說，要打造“雙防線”，即民生保障資金的保護防線和職務(wù)犯罪的預(yù)防防線。

　　《經(jīng)濟參考報》記者在調(diào)查期間發(fā)現(xiàn)，一個值得警惕的現(xiàn)象是，在民生保障領(lǐng)域犯罪的國家工作人員中，許多人法律觀念淡薄，尤其是挪用特定款物、濫用職權(quán)、玩忽職守的當(dāng)事人，有的甚至不知道自己的行為是犯罪。李玉忱在身陷囹圄后，向記者坦承，“以為把扶貧、危房改造資金挪用一下不是多大事，沒想到犯了法，教訓(xùn)太大了！”

　　周維強、侯小豐認為，從各地查辦的案件看，民生保障資金在使用中，往往存在賬目管理不規(guī)范問題。有的專項資金沒有實行單獨核算，很多專項資金由項目主管部門管理，因業(yè)務(wù)量大、資金分散、多頭管理，再加上隊伍素質(zhì)參差不齊，尚無法實施有效監(jiān)督。

　　受訪的紀(jì)檢、巡視、檢法等辦案人員表示，為了防止涉民生保障領(lǐng)域職務(wù)犯罪蔓延勢頭，應(yīng)打造實現(xiàn)源頭治理的制度體系。當(dāng)務(wù)之急是，統(tǒng)一民生保障資金管理平臺，將有關(guān)部門數(shù)據(jù)導(dǎo)入信息平臺，并確立核查機制，同時建立信息共享制度。

　　另外，加大對專項資金使用狀況的監(jiān)督力度。除了必要的審計監(jiān)督，以及財政、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督，來自社會的監(jiān)督也是重要一環(huán)，包括暢通群眾舉報渠道。“如有必要，人大機關(guān)可以要求政府職能部門定期提交專項報告，接受審查和監(jiān)督，強化責(zé)任追究。”周維強說。

　　遼寧大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院教授王雅等專家建議，為遏制民生保障領(lǐng)域頻出“碩鼠”大要案、確保公平正義，可以嘗試在一些民生保障項目中引入第三方機制，讓具有代表性的公民或社會中介組織參與進來。為此，有必要建立定期抽查等制度，對專項資金的管理定期隨機抽查、審計，同時建立回訪制度，了解公職人員是否以權(quán)謀私，了解項目的推進程度及實施效果，避免民生項目淪為民怨項目。