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備受關注的企業養老金省級乃至全國統籌，有了新進展。

自去年6月國務院要求2020年全面實現省級統籌，為養老保險全國統籌打好基礎后，各省已開始行動。近日，湖南省決定，將于7月1日起正式實施企業職工基本養老保險省級統籌改革。改革的核心，是實行基金省級統收統支統管。

事實上，2017年官方就曾宣布全國各地養老保險已基本實現省級統籌。但在業內專家看來，絕大多數省份只是實現了調劑金制度，而非統收統支式的省級統籌。

中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文告訴《21世紀經濟報道》記者，大收大支的層級發生在省級才是省級統籌，這不僅是學界的普遍看法，更是關于養老金管理的唯一正確概念。

這意味著，部分省份并未實現真正的省級統籌。記者梳理發現，針對這一問題，不少省份出臺了完善政策，并制定了養老金省級統收統支的時間表。

省級統籌是全國統籌的基礎。推進了多年的全國統籌，真的要來了。

多省出爐省級統籌時間表

湖南此次的改革明確，實行基金省級統收統支統管。在基金省級統收方面，全省各項基金收入要按期全額歸集至省級財政專戶。7月1日起，當期征繳收入按月全額歸集至省級財政專戶，結余基金限期全額歸集至省級財政專戶。

作為社會保險領域最受關注的改革，提高養老保險統籌層次，是整個社會保障制度在更高層次直至全國范圍內實現共建共享與互助共濟的重要因素之一。2019年政府工作報告指出，加快推進養老保險省級統籌改革。那么，什么是真正的養老金省級統籌？

在鄭秉文看來，統籌層次是指社會保險基金流的管理、核算、收入、支出的層級，即大收大支層級。如果大收大支的層級發生在省級，就是省級統籌。發生在中央層面，就是全國統籌。

中國社會保障學會副會長兼養老金分會會長、浙江大學民生保障與公共治理研究中心主任何文炯指出，職工基本養老保險實行全國統籌，必須以各省份實行統收統支式省級統籌為基礎。

然而，前些年所說“省級統籌已經實現”實際上只是一種調劑金式的省級統籌。當時只有幾個直轄市實行了統收統支式省級統籌，絕大多數省份是調劑金式的省級統籌。因此，近期需要讓各省份盡快實行統收統支式省級統籌。

據記者了解，還有一大批省份停留在縣（市）統收統支的最低層次。

2017年9月，人社部、財政部發布《關于進一步完善企業職工基本養老保險省級統籌制度的通知》，指出各地要在基本養老保險制度、繳費政策、待遇政策、基金使用、基金預算和經辦管理實現“六統一”的基礎上，積極創造條件實現全省基本養老保險基金統收統支。

“如果實現了‘六統一’標準，就宣布省級統籌了，那是假的。大收大支才是省級統籌。”鄭秉文向記者強調。

因此，湖南在基金省級統支方面，要求由省級社保經辦機構按月統一撥付全省待遇支出。7月1日起，省財政按月統一撥付資金至省級社保經辦機構，再由各級經辦機構通過銀行發放。

據湖南省相關負責人介紹，實行基金省級統收統支后，將由省級統一編制全省基金年度收支預算，經省級人大批準后下達各地執行。

除湖南外，記者注意到，不少省份推出了全省統收統支的時間表。例如，山西省計劃自2020年1月1日起，全省征收機構征收的養老保險費統一上解至省級社保基金財政專戶。

貴州省則對2018年12月31日前未簽訂合作協議、未通過轉存定期或購買國債等方式儲存基金的市（州）和貴安新區，財政專戶結余基金可支付月數超過2個月的，除預留保證支付2個月的周轉金外，剩余基金在2021年12月31日前全額上解至省級財政專戶，不再保留本級財政專戶。即便簽訂了協議，協議期滿后也要按已有協議約定及時收回本息，并全額上解至省級財政專戶等。

統籌層次與財政體制相適應

統籌層次低是我國社保制度一直被討論和關注的問題。《中國社會保障發展報告2018》指出，社會保障統籌層次低，直接限制了地區之間的互助共濟，基本養老保險在許多地區還停留在地市級統籌層次。

由于采取地方“承包制”，不同地區間的籌資、待遇與基金結余的差距日益擴大，最終導致這一制度安排難以充分體現國家利益、社會公平。

中國社科院財經戰略研究院研究員汪德華告訴記者，我國是一個龐大的經濟體，勞動力作為生產要素在全國范圍內是可以自由流動的。社保與勞動力密切相關，一方面人口在流動，另一方面社保體系卻在市與市之間割裂，參保人的利益難以得到保障。另一方面，不同區域的勞動力流動是不平衡的，這就導致人口流出及老齡化壓力較高地區社保收支非常緊張，人口流入地和經濟大省地區則有大量累計結余。

值得一提的是，在全國社保養老保險費率降至16%的改革前，廣東的待遇標準較高而籌資標準較低，部分城市的企業職工養老保險單位繳費比例為14%。黑龍江則待遇標準偏低，但籌資標準居高不下，上述比例高達20%。這表明，經濟較為發達的廣東的企業社保繳費負擔約比黑龍江企業低6個百分點。

在業內人士看來，這種地區差距不利于形成市場經濟競爭公平的基石，因為不同地區養老保險繳費的差距實質上直接影響到法定勞動成本與競爭環境。

此外，鄭秉文表示，一個省內部也存在著發達地區和欠發達地區。實現省級統籌后，省內基金的失衡問題就解決了，欠發達地區就不需要省級的轉移支付了。

以養老金收支總體較為富裕的廣東為例，其內部養老金結余并不均衡，97.3%基金累計結余在珠三角地區，粵東粵西粵北僅占2.7%。2017年上半年，廣東曾有10個城市出現47.9億元當期赤字。

由于廣東自2017年7月1日啟動了養老保險省級統籌改革，全省企業職工基本養老保險基金由省里統籌管理，在全省范圍內統一調配和使用，解決了粵東粵西粵北等地區養老保險基金收不抵支、待遇發放難等問題，確保養老金按時足額發放。

數據顯示，廣東在改革實施8個月后，廣州、深圳等8市和省直上繳省級統籌金100.4億元，彌補了赤字城市缺口。

“養老保險是有風險值的，放在一個大的區域中風險值更容易平衡。分割到很小的區域，每個區域很容易出現收支不平衡。”汪德華說。

這就是業界所講的“大數法則”，意在使風險池盡可能地放大，使個體風險降到最低，放大成員間互助共濟的范圍。

按照計劃，2020年要全面實現省級統籌，為養老保險全國統籌打好基礎。全國統籌后，將由中央統一負責養老保險基金的收入、計發、管理等，地方經辦機構只負責記錄追蹤、待遇核算、基金征繳等工作。

實施全國統籌是職工基本養老保險制度深化改革的重要一步。這將使工薪勞動者的基本養老金制度和政策實現全國統一，從而促進各地勞動力成本的均衡和全國統一勞動力市場的形成。

不過，2019年已經過半，許多省份尚未實現統收統支式的省級統籌，全國統籌何時實現尚無定數。提高統籌層次的難點何在？

何文炯告訴記者，提高基本養老保險的統籌層次，必須高度重視各級政府責任的有效落實。改革開放以來，我國逐步形成了“分灶吃飯”的財政體制，包括基本養老保險在內的各項社會保險，其統籌層次與財政體制相適應，則容易落實各級政府的社會保險基金收支管理責任。如果統籌層次提高而財政體制不變，則必須采用有效的機制，才能落實各級政府對于社會保險基金收支管理的責任。

“統籌層次提高后，如果地方各級政府責任不能有效落實，則可能出現收錢不積極而發錢很積極的情況，這就必然導致基金收支不平衡。”何文炯說。他強調指出，“統籌層次低是現行職工基本養老保險制度的重要缺陷，但不是其唯一缺點。因此，在推進全國統籌的過程中，要進一步完善現行制度，使之更加公平、更可持續、更有效率。”

參保人待遇不受影響

為了讓推進多年的基本養老保險全國統籌邁出關鍵一步，同時倒逼省級統籌改革，自2018年7月1日起，我國開始實施養老保險基金中央調劑制度。

中央調劑基金由各省份養老保險基金上解的資金構成。按照各省份職工平均工資的90%和在職應參保人數作為計算上解額的基數，上解比例從3%起步，逐步提高。中央調劑基金實行以收定支，當年籌集的資金全部撥付地方，按照人均定額撥付，根據人社部、財政部核定的各省份離退休人數確定撥付資金數額。

2019年，基金中央調劑比例提高至3.5%。據財政部最新披露的數據，2019年中央調劑基金預算規模4844.6億元。這既是各地上繳的資金，也是中央要分給地方的資金。

從預算情況來看，廣東、北京、浙江、江蘇、上海、福建、山東等7地為“貢獻”省份，共貢獻1220.6億元；遼寧、黑龍江、四川等22地（含兵團）為“受益”省份。

何文炯認為，職工基本養老保險中央調劑金制度的實施，凸顯了省級統籌的重要性。只有實現統收統支式省級統籌，才能有效實行中央調劑金制度。

何文炯進一步指出，從中央調劑金制度及其運行規則看，基礎信息很重要，職工平均工資、在職應參保人數、離退休人數這三個數據很關鍵。從近20多年的情況看，各地基本養老保險乃至整個社會保險的繳費基數普遍不實，重要因素之一是工資統計缺乏統一而簡便易行的計算口徑。因此，建議有關部門能基于當今現實情況，進一步明晰工資含義、計算方法及統計規則，為準確計算社會保險繳費基數奠定基礎。

目前，各省基本養老保險基金統收統支改革正在進行，中央調劑金制度也已走上正軌，距離實現全國統籌又進了一步。

需要強調的是，上述改革措施，均不會對參保人待遇產生影響。

人社部副部長游鈞曾公開表示，實施基金中央調劑制度不會增加企業和個人負擔，不會提高養老保險的繳費比例，更不會影響到退休人員待遇。中央調劑基金是由各省的養老保險基金上解的資金構成的。作為企業和職工個人的繳費仍然按照現行政策執行，不需要額外多繳費。建立基金中央調劑制度，主要是在省際之間進行資金余缺的調劑。全國養老保險基金當期收支總量并沒有發生任何變化，不會增加社會整體負擔、不會提高養老保險繳費比例。

鄭秉文也告訴記者，提高統籌層次不會影響參保人待遇。參保人待遇只與當地社會平均工資水平、個人工資水平及個人繳費年限掛鉤。

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