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截止到2018年9月，94%的國企完成了公司制改制，建立了董事會，但很多國有公司，甚至一些上市公司，仍存在董事會治理的形式化問題。
國企董事會治理中存在的問題直接關系著國企董事會治理的效率和水平。
董事會治理必須實現形式上和實質上的高度統一，才能有效發揮作用。
2015年9月，中共中央、國務院發布《關于深化國有企業改革的指導意見》，提出要“切實解決一些企業董事會形同虛設、‘一把手’說了算的問題”。時至今日，董事會形同虛設的問題仍然存在，需要在實踐中進一步規范化。
董事會治理水平
從總體看，國企董事會治理還處于偏低水平。以上市公司為例，我們以國際通行的董事會治理規范，同時考慮中國立法和執法狀況，從董事會結構、獨立董事獨立性、董事會行為以及董事激勵與約束四個維度，利用38個指標對中國上市公司董事會治理水平進行了評估，計算了中國上市公司董事會治理指數，評估發現，國企董事會治理指數近些年都徘徊在50分左右。其中，2012-2015年，國有控股公司董事會治理指數呈下降趨勢，2015-2017年，則逐漸上升，但升幅不大。而且，2015年以來，國有控股公司董事會治理指數都小于非國有控股公司。
從董事會治理四個維度（分項指數）看，除了獨立董事獨立性分項指數較高，接近60分以外，其他三個分項指數都略高于50分或在50分以下，尤其是董事會結構分項指數，更是低至40分左右。近三年，除了董事會結構分項指數外，其他三個分項指數，國有控股公司基本上都低于非國有控股公司。
可以看到，國企董事會治理水平還亟須進一步提高。
董事會職責
對董事會職責的經典界定是代表全體股東和整個公司負責對公司的戰略指導和對經理層進行有效監督。但在我國企業中，董事會不僅具有戰略決策和指導職責，而且還包括日常經營職責，而董事會對經理層的監督職責則被監事會替代了。這是因為，董事會中的大部分成員都是執行董事，包括董事長在內的執行董事本身就是經理層，經理層不可能自己監督自己。
即使是董事會的戰略決策職責，也在很大程度上得不到落實。主要原因在于國企本身的法人地位不獨立。盡管從公司法角度，國企是獨立法人，但卻往往受制于政府或大股東意志，這在非上市的國有獨資公司和國有控股公司中非常明顯，非國有股東經常不得不接受來自政府或大股東的意志。董事們往往不是立足于公司自身的發展，而主要是為了他們代表的股東，而股東的利益和公司的利益并非總是一致的，導致決策效率較低，經常貽誤市場機會。為此，許多國企希望借助職業經理人來解決法人地位不獨立問題，但由于與既有的國企負責人任命或派出制度不一致，以及經理人市場尚未建立，而使這一愿望還難以實現。
目前看來，中國國企董事會治理最迫切需要解決五個問題：董事會作為投資者的代理人如何做到對投資者盡職盡責；董事會作為戰略決策者如何做到戰略決策的科學性；董事會作為監督者如何做到監督到位而不會被經理層（被監督者）所干擾；董事會作為利益主體如何做到既有動力又不被利益所“俘虜”；董事會作為責任主體如何對自己的決策和監督錯誤、失誤獨立承擔責任。這些問題直接關系著國企董事會治理的效率和水平，尤其是激勵和約束的力度要足以使董事個人能夠自我約束。
董事會構成
國企董事會規模平均在11人左右。董事會成員包括三類人員：內部執行董事、外部非獨立董事和外部獨立董事。內部執行董事通常由董事長、總經理、部分副總經理、總會計師（或財務總監）等組成；外部非獨立董事和獨立董事一般由股東委派，不在企業任職。非上市的國有公司大都沒有獨立董事，只有上市的國有控股公司按照證監會的要求設置獨立董事。對于上市公司，執行董事（內部董事）和外部董事（獨立董事和外部非獨立董事）基本上是2：1的比例，2/3的執行董事意味著董事會中絕大部分都是經營者。在這種情況下，董事會和經營層的職能高度混同，很容易產生內部人控制。盡管董事長和總經理等負責人都由黨的組織部門或國資委委派，但仍容易形成內部人控制，信息的不對稱更加劇了這種內部人控制。近幾年，由于政府的強力反腐，加之董事長和總經理更換頻繁，內部人控制有所緩解。
國有公司董事會的構成中，執行董事基本上是按照股權比例來安排的，外部獨立和非獨立董事也大都由國有大股東或政府負責選派。盡管小股東也有提名外部獨立和非獨立董事的權利，但由于股權比例較小，或者無法選派，或者選派的人數很少，總體上是具有國資背景的或國有大股東選派的董事在董事會中占據絕對多數，使得法律意義上的同股同權和民資話語權在董事會實際運作中難以實現。
十八屆三中全會以來，政府開始在國企中推行職工董事制度，目前中央企業和地方國企的一級企業（集團母公司）大部分都設置了職工董事。在國有控股上市公司中，職工董事還比較少見。職工董事屬于內部執行董事，由于該制度推行時間還不長，其作用還有待于進一步觀察。
董事長和總經理的關系
在絕大部分公司，包括國企和民企，董事長被確定為公司的法人代表，被視作公司的“一把手”，是董事和總經理的領導者，董事長的權力要高于總經理。根據公司法，董事會是一個會議體，董事的權力是平等的，董事長并非一定是公司的法人代表，他（她）僅僅是董事會和股東大會的召集人，并不是凌駕于其他董事和總經理之上的領導者。董事長由董事會選舉產生，外部董事或獨立董事也可以擔任董事長。向總經理授權進行企業正常經營管理工作的是董事會而不是董事長，董事會和總經理之間是一種委托-代理的契約關系。
董事長成為“一把手”，就把本屬于總經理的日常經營職責賦予了董事長，但從法律上，對日常經營承擔責任的卻是總經理，從而導致權力和責任的不對稱，于是產生了諸多問題：以總經理為首的經理層失去了獨立性，動力受挫，潛能難以充分發揮；總經理成為“二把手”，非獨立性使得總經理想方設法要成為董事長，矛盾由此產生；日常決策失誤責任由總經理承擔，但決策又往往是董事長干預或參與所致，也會激發矛盾；董事長“一把手”地位，可能使其獨斷專行，增加董事長犯罪風險；總經理謀求董事長職位，可能鋌而走險，也增加總經理犯罪風險；由于董事長通常來自國有大股東，就很可能把國有大股東意志強加于民資股東，這會破壞公司治理層的契約關系和法律權利平等原則。
董事長和總經理之間的關系錯位，導致總經理不能獨立行為，當然也不能對自己的行為獨立承擔責任，這一點在對總經理能力的評價中表現的非常明顯。根據我們的評價，國有控股上市公司的總經理能力指數僅為30分左右。其實，這個分值并不是總經理實際能力的真實反映，而是在其不獨立的情況下，其潛能無法得到充分發揮。可見，要充分發揮總經理的能動性，就必須給予其獨立性，包括賦予獨立權力和獨立承擔責任，獨立權力和獨立責任相輔相成，對于最大程度發揮企業家潛能，缺一不可。
高管人員的選聘和考核
根據公司法，包括總經理在內的公司高管人員，由董事會負責選聘和考核。但事實上，對于國企高管人員的選聘，普遍的做法是由黨的組織部門或者國資委選擇或推薦，交由董事會批準，一般有三個來源：一是從政府中選派；二是從公司內部選拔，一般由某一副手接任；三是將其他國企高管人員調任該公司。由于國企高管人員擁有行政級別和行政待遇，因此基本上不存在從民營企業家中選聘的問題。
理論上，董事會對高管人員的推薦有否決權，但董事會本身的意志同樣會受到黨的組織部門或者國資委的影響，因此基本上不存在否決黨的組織部門或國資委推薦的情況。不過，一些地區正在嘗試推動試點改革，比如對于國企副總經理的聘任，可以由董事會提名委員會提名，總經理確認，然后與國資委充分溝通。
對于國企高管的選聘，盡管也有公開選聘的情況，但公開招聘可能遇到兩個問題：第一，官本位制度下的上級領導推薦問題，這很難拒絕。第二，不適應問題。大多數國企選擇內部培養高管人員，是因為企業內部一些部門領導，在企業工作多年，逐層鍛煉上來，對企業更為熟悉，也更有責任心和忠誠感，招聘過程中優勢比較明顯，而空降的其他背景的高管往往不能適應國企獨特的環境。
既然高管人員選聘很少由董事會獨立通過市場公開選聘，那么，相應地，對高管人員的考核也在事實上不是由董事會負責，尤其對于非上市公司更是如此。盡管不少國有公司在董事會中設有薪酬委員會，擁有考核高管人員業績的職責，但考核標準通常是由政府或大股東制定的。不少中央企業和地方國企，對高管人員薪酬有總額控制制度，通常高管人員薪酬不得超過員工平均薪酬的4-5倍。即使公司績效增長很多，因受到總額控制，高管人員薪酬也難以同步增長，甚至比績效增長低很多，這導致了兩種后果：一是人才流失；二是經營動力下降。
外部非獨立董事和獨立董事
中國自2001年正式在上市公司中建立獨立董事制度。不可否認，在上市公司中，獨董發揮了一定的作用，但因以下原因，使得獨董的作用非常有限：
首先，近50%的獨董來自于高校、科研機構，以及退休或離任的官員（近幾年因政策原因，退休和離任官員已基本退出獨董行列）。盡管這些獨董在形式上是獨立的，但履職效果卻相當低，原因主要在于他們缺乏管理經驗，而且不具備經理人市場的聲譽約束。
其次，獨董比例過低，董事會集體決策體制蛻變為一人或少數人決策體制。據我們統計，2017年，上市公司中獨董平均比例為36.72%，其中國有控股公司獨董比例為36.35%，基本處于政策規定的1/3的邊緣上。這意味著，公司聘請獨董只是為了簡單滿足到這個比例要求，而不是為了科學決策和有效監督。由于比例過低，很多決策即使所有獨董全部反對，也不影響決策的通過。而且，很多需要由獨董占多數的專門委員會，如審計委員會、薪酬委員會和提名委員會，無法實現獨立性。
第三，獨董報酬沒有明確標準，追求高報酬是較普遍的現象，導致獨董很容易變成公司高管的附庸而喪失獨立性，決策時普遍存在“附和”現象。
最后，獨董之間，以及獨董與執行董事之間缺乏信息溝通。由于缺乏溝通，獨董參與決策就沒有信息支持，決策就具有很大的隨意性。
對于非上市的國有公司，大部分沒有設置獨立董事，普遍的做法是設置外部非獨立董事，但也基本上限于中央企業和地方國企的母公司和較高層次的子公司，在大部分規模較小的國有控股的合資公司中，很少設置外部非獨立董事，幾乎都是執行董事。即使設置外部非獨立董事，也大部分都來自國資系統，在決策中，基本服從于國有大股東的意志。
董事會治理的形式化
截止到2018年9月，94%的國企完成了公司制改制，建立了董事會，但很多國有公司，甚至一些上市公司，仍存在董事會治理的形式化問題。
在我們對董事會治理評價的四個維度中，董事會結構和獨立董事獨立性兩個維度偏重于反映董事會形式上的治理，而董事會行為和董事激勵與約束兩個維度偏重于反映董事會實質上的治理。通過比較ST公司和非ST公司，可以發現，在董事會結構和獨立董事獨立性兩個維度，ST公司總體上并不比非ST公司差；而在董事會行為和董事激勵與約束兩個維度，情況則完全相反，非ST公司都遠高于ST公司。可以看出，國有控股公司董事會治理過于追求形式，缺乏實質性治理。董事會治理必須實現形式上和實質上的高度統一，才能有效發揮作用。
再以三個最為重要的專門委員會即審計委員會、薪酬委員會和提名委員會為例。在董事會下設這三個專門委員會已成很多國家上市公司的慣例，而且要求審計委員會全部由獨董組成，薪酬委員會和提名委員會要求由50%以上的獨董組成，目的是保證公司審計、高管貢獻評價和提名的中立性，避免造假、欺詐和營私舞弊。在我國上市公司中，2017年設立審計委員會的國有公司比例為88.24%，但全部由獨董組成的國有公司比例僅為3.61%；設立薪酬委員會的國有公司比例為91.65%，但獨董人數達到一半的國有公司比例僅為19.57%；設立提名委員會的國有公司比例為74.67%，但獨董達到一半的國有公司比例僅為20.97%。可見，在國有控股上市公司中，在董事會中設立三個委員會的比例已經比較高，但獨董的占比卻遠未達到國際通行的標準。如此低的比例，很難保證三個委員會的中立性、客觀性和嚴肅性。
董事會三個委員會的構成和作用的缺陷與目前獨董制度有很大關系。如前所述，一是我國政策規定上市公司獨董比例為1/3，這個比例難以支撐三個關鍵委員會獨立性對獨董人數的要求；二是透明的、以誠信為本的經理人市場尚未建立，這使得獨董主要來源于非經理人市場的高校、科研機構，經理人市場的信號傳導和聲譽機制對他們無從發揮作用；三是獨董管理經驗的缺乏也導致他們對企業戰略決策和對經理層的監督難以具有針對性和提出切實可行的建議，大部分獨董的行事風格是“聽話”。
再從董事會行為以及董事激勵與約束兩個維度觀察董事會是如何具體行事的。我們僅以其中的幾個指標為例來進行分析。在國有控股上市公司中，2017年，董事會有明確的高管考評和激勵制度的公司比例不到60%；有明確的董事考評和薪酬制度的公司比例略超30%；在內部董事與外部董事之間建立了明確的溝通制度的公司不到3%；建立了董事會備忘錄的公司不到5%；公布董事考評/考核結果的公司比例和有董事行為準則相關的規章制度的公司比例都未超過1%。從這組數據不難想象，缺失的董事會機制設計，勢必導致董事行權時的隨意性，董事長一人獨大的現象比較普遍。
總之，董事會結構和獨立董事設置很重要，必須要健全和完善，但更重要的是要使董事會結構和獨立董事發揮有效作用，要在董事會“行事”上下功夫，才能避免形式主義。
（作者為北京師范大學公司治理與企業發展研究中心主任，經濟與工商管理學院教授）
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