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自國資委成立以來，國企改革及其公司治理建設取得重大成績，國有企業規模和實力大幅提升，制度紅利非常明顯。同時，毋庸諱言，由于各種主客觀因素的綜合作用，部分國有企業在改制及運營過程中存在著內部人控制、利益輸送、決策不夠科學理性等現象。黨的十八大、十九大以來，作為一系列反腐敗制度安排重要組成部分的國資監管體系也發生了重大變化，“刮骨療傷”的做法使得國有企業中的“一把手文化”、“帶病提拔”、管理腐敗現象以及內部人控制問題等得到較大程度的緩解和有效遏制。在此基礎上，隨著新時代的要求和新形勢的變化，我們對當前國資整合監管和監督效能提升方面的若干關鍵問題，應該有更為清醒的認識。
構建國資整合監管格局 提升國資監督效能
在宏觀監管層面，我們有必要結合當前國有企業監督實踐的現實，盡快構建國資的整合監管格局，提升國資監督效能，實現國有經濟的高質量發展。
首先，這一整合監管格局應該是全口徑、全透明的監管，覆蓋所有國有資源，由全社會共同監督。實事求是地說，目前的各級國資監管部門還不能說是全部國有資源完整意義上的股東。一是國有產權的終極所有者并不是國資監管部門，國有產權屬全體國民共同所有，由于國有股東是沒有明確人格化主體的“虛位”股東，因此國有企業也就成為“無主”企業，而國資監管部門只是國有產權的授權行使主體；二是在股東所應擁有的收益權、人事權和決策權等多個方面，國資監管部門的權利也是不完整的；三是各級國資監管部門目前尚未實現對全部國有資源的全口徑監管。從長遠來看，整合監管格局所對應的應該是“大”國資的全口徑、全覆蓋監管。
強化信息透明度監管和輿論、社會監督也非常重要。在國有企業的股權結構、高管背景、薪酬水平、主要經營情況、社會責任等關鍵信息都建立起規范化的定期披露機制之后，將可以更好地調動社會各界、各相關利益主體共同進行監督。此時所反饋回來的、可用于監督的信息就更加豐富、更加多元了，整體的監督成本將會有所下降，決策效率和決策質量將會進一步提升。在全透明并有效反饋的監督環境下，犯錯誤和徇私舞弊的機會就會大幅減少，而且這些監督信息也能更充分地反饋各相關主體的利益訴求，從而在更大程度上體現出國有企業“全民所有”、“全民共治”的特征。從這一角度來看，國有企業應該比上市公司更加透明，應該公布更多的經營信息以及重大事項決策過程，接受全社會監督。
其次，這一整合監管格局應該是國有資本經濟屬性、政治屬性和社會屬性相互統一、動態協調的監管，這要求我們充分認識國有股東的特殊性，并且要對國資委出資人代表職責的角色定位和所有權行使方式有更為深刻的理解。2015年10月，《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》（國發〔2015〕63號）中指出，國有資產監管機構作為政府直屬特設機構，根據授權代表本級人民政府對監管企業依法履行出資人職責，科學界定國有資產出資人監管的邊界，專司國有資產監管，不行使政府公共管理職能，不干預企業自主經營權。以管資本為主，重點管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全，更好地服務于國家戰略目標，實現保值增值。發揮國有資產監管機構專業化監管優勢，逐步推進國有資產出資人監管全覆蓋。此時，國有企業在國家整體經濟戰略目標實現、基礎設施建設和維護、公共服務提供、抗震救災、環境保護、維穩扶貧以及利益相關者管理等多方面的政治任務和社會責任應如何進行內在協調，如何既算好“經濟賬”，也算好“政治賬”和“社會責任賬”，值得我們做進一步的深入思考。
顯然，國資委的出資人定位與西方公司治理理論中的出資人定位不完全相同，二者之間既有很大一部分的共性或重合之處，也會存在比較明顯的差異或不同之處，我們既要看到資本的共同屬性和功能，也要看到“國有”資本的特殊屬性和功能。國有股東是一種特殊類型的股東，不僅僅是單純追求經濟利益和保值增值，其是經濟、政治、社會三重屬性的統一體，在決策過程中亦高度關注政治目標設定和社會責任考量。三種屬性既相互統一，又存在動態協調。從1993年中央在確立社會主義市場經濟體制的文件中提出“效率優先、兼顧公平”的分配原則，到黨的十六屆五中全會強調“更注重社會公平”，再到黨的十八大報告中明確強調要“逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展權利”，我們看到，隨著改革進入深水區，黨的執政思路和社會發展理念也在不斷地深化調整。相應地，國有企業就會有一些對組織任命高管的薪酬管制安排，從原來更加強調工效掛鉤和資本收益回報向適度增加勞動的收益回報轉變，開始更加關注精準扶貧、公平正義、生態保護、社會治理等社會責任承擔內容?？梢?，新時代中國特色的國資監管體系賦予了國資委出資人監督更多的內涵，要對“不越位”、“不缺位”、“不錯位”有辯證的理解，認清還沒有到位的地方究竟在哪里。
最后，這一整合監管格局應該是內外部各監督機構和部門相互配合、相互協同的監管，注重提升監督效能，降低監督成本。顯然，不計成本的監督是非理性的。目前來看，企業黨委紀委、內部審計及內部控制、監事會及外部監事、外部董事、國資委的出資人代表監督、上級黨委巡視、上級紀檢監察、審計署的政府審計監督、政府業務部門的行政監督、執法部門的司法監督等等，都在對國有企業的監管中發揮重要作用。此時，各監督職能之間的運作機理及互動原則有必要盡快明確，以避免出現“監管競賽”、監督成本過高以及監督效率、效能和效果下降的現象。當前確有必要對各種監督資源進行有機整合，以實現適度監督和立體化監督，既要防止監督不足，也要避免監督過度。
具體來說，就是要明確各監督部門和監督職能之間的責任界定、權力清單、角色定位、行使方式、操作規范、程序分工、激勵約束等各方面的基本內涵，把各種監督機制規范化、標準化、常規化，把黨的十八大、十九大以來的成功經驗、成熟做法等盡快予以總結，并通過制度體制安排進行固化，避免運動式監督和選擇式監督現象，公平執法。此時，不宜過度追求監督在形式上的規范和各種監督的物理式疊加，而應更加強調實際運作過程中的監督效率、效能和效果，避免重復監督，盡量降低對企業正常生產經營活動的影響。在各監督機制和監督職能進行協同的過程中，信息化手段和大數據技術的使用及支持極為關鍵：一方面，我們可以通過信息共享來進一步提高信息透明度，降低信息不對稱，并且通過組織結構扁平化和優化協同的實現來使得監督重心下移，此時，既可以通過有痕管理來留下記錄，同時又不會過度干預國有企業的正常生產經營活動；另一方面，這些手段和技術的使用可以使我們明顯地降低監督成本，極大地提高信息及數據的傳遞速度和安全性，進而使以前一些不可行的監督措施變得更加可行。
創新治理結構 深化國企改革
與此同時，就微觀企業層面，我們有必要結合國有企業監督實踐的現實，綜合考慮企業經營的一般規律、各國國有企業經營的共同特點以及中國國有企業經營的特殊安排，創新國有企業的治理結構，有效平衡各方利益，深化國有企業改革，進而推動國有經濟的高質量發展。
首先，必須要做到國有企業的特殊管治安排與現代公司治理結構的相互嵌入和有機融合，這既是一個重要的現實問題，也具有極強的理論創新意義。由于與西方在制度和文化背景方面的明顯差異，現代公司治理結構不能完全照搬到國有企業之中，否則可能會出現水土不服現象。如何跳脫西方一般化的公司治理結構框架，并進而將國有企業中的特殊管治安排與“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”為基本特征的現代企業制度要求下的現代公司治理結構進行深度整合、相互嵌入及有機融合，就顯得極其重要。我們應該看到，黨的領導和黨組織建設是國有企業公司治理結構建設的基石，構建了國有企業從基層到高層、從內部到外部廣泛的、貫穿式的關系治理網絡，在“把方向、管大局、抓落實”方面發揮重要作用，這對于各利益相關者之間的利益平衡和協調，實施利益相關者導向，具有重要價值。
從國企黨組織發展歷程來看，雖然各階段國企中黨組織的事權和參與國企治理的方式存在差異，但黨組織在國企中的政治核心作用以及其對國企的領導一直未曾改變，這說明黨組織參與公司治理有較好的制度基礎。2013年發布的《中央組織部、國務院國資委黨委關于中央企業黨委在現代企業制度下充分發揮政治核心作用的意見》，對黨的政治核心作用提出了詳細意見，涵蓋關于黨組織的參與重大問題決策、黨管干部、監督領導人員、思想政治工作、政治核心作用等7個方面。2015年發布的《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》中再次強調，“把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，將黨建工作總體要求納入國有企業章程，明確國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位”。
此時，在實際操作層面，就必須高度關注黨的領導應如何有效地加以落實。例如，對于“三重一大”事項，在黨委會集體討論成為國有企業董事會決策的前置程序之后，未經黨委會討論的“三重一大”事項不能進行董事會決策，此時，如何辯證認識和處理好國有企業中黨委會領導中心和董事會決策中心之間的互動關系，如何既提升和保證決策質量又不對決策效率產生嚴重影響，都急需在人員結構、流程設計、運作機制等方面加以規范；又如，國有企業的整合監督格局首先要解決監督對象即“監督誰”的問題，而民主集中制下的黨委負責制實際上是集體負責制，在此基礎上，有必要明確更加具體的責任承擔主體，否則就會陷入“旁觀和提意見的人很多，但真正負責任的人很少”的窘境，而黨委書記、紀委書記與董事長、總經理、監事會主席等關鍵職位的“雙向進入、交叉任職”在某種程度上就起著明確責任承擔主體的作用。
其次，必須要構建監督與激勵、糾錯與容錯的統籌協調和內在平衡機制，最終的目的都是為了國有企業的高質量發展。監管是手段，不是目的。監管的目的不是為了讓企業不犯錯，而是為了讓企業在程序合法、公平公正、公開透明的基礎上有序、健康地發展，積極奮進，有所作為。此時，我們需要處理好監督安排與高管薪酬激勵之間的內在聯系。目前國有企業中對組織任命高管即班子成員存在一定的薪酬管制安排，同時也有部分市場化聘任高管及中層骨干。這會產生比較明顯的薪酬倒掛現象，即市場化聘任的高管及中層骨干的薪酬要明顯高于組織任命高管的薪酬。這種安排極易導致高管團隊成員在風險和責任承擔、任務分配、團隊文化建設等多個方面都產生重大分歧，不具有可持續性，而且與“同工同酬”原則存在沖突。因此，在設計國有企業高管團隊薪酬及員工工資體系時，需要盡可能形成合理的激勵結構安排，注意對激勵對象在體面生活、精神追求和職業生涯規劃等多方面需求的整體考慮。
以2016年8月《國務院辦公廳關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》（國辦發〔2016〕63號）為代表的、對糾錯追責機制的制度化安排及細化落地實施，是今后一段時期國資監管的重點工作之一。與此同時，我們還需要有容錯機制與糾錯機制進行相互平衡。在缺少容錯機制的情況下，國有企業的創新激勵和風險承擔意識必然明顯不足，甚至容易導致優秀人才的大量流失。國有企業的經營決策，如果都是層層上報、久議不決或程序冗長的話，企業家和經理層就不能或不敢及時決策和承擔必要的經營風險，則這樣的監督是沒有效率的，機會成本極高，可能會喪失很多商業機會，而且技術和商業模式創新更是無從談起。在規定、要求日益嚴格的情況下，如果總是出于風險管理及高度風險反感的視角，以及寧可不要業務也不能出任何風險的考慮，這樣下去對企業的長遠發展也是非常不利的。
好的經營決策，更有可能是在一個比較寬松的環境下，由企業家運用專業知識做出的、基于主觀善意而非利益輸送的商業判斷。要按照“三個區分開來”的基本原則，進而落在實處，設計容錯機制，同時根據所犯錯誤性質、情境、背景和嚴重程度，酌情、公平追責。要鼓勵好的風險承擔及目標導向下的有序健康發展，約束壞的風險承擔及目標導向下的無序混亂發展。監督的關鍵是要有效，其最終的目的還是要促進企業科學決策、高效執行、健康發展，因此就要“真激勵、真約束（包括監督和糾錯）、真容錯”。
最后，如何辯證地認識、理解和實現對國有企業的全過程、全范圍監管，涵蓋事前、事中和事后，貫穿集團公司和下屬企業，是一個無法回避的關鍵問題。一方面，國有企業擁有獨立的法人資格，依法行使其所擁有的法人財產權，尤其是在混合所有制和產權多元化背景之下，這一法人資格以及與其相匹配的法人財產權應得到尊重，并通過公司章程進一步明確以強化其可操作性和可信任度。此時，國資委及國有資本投資運營公司的出資人代表監督職責如何有效履行就變得非常重要。從實踐來看，目前比較側重于事后監督，而且主要是監督董事會，并未貫穿到下屬企業，此時，往往是在企業出現了較大的風險或內控事件之后，才進行事后的處置和監督。
這樣的做法雖然尊重了企業的法人財產權，但是在缺乏外部制度環境有效約束的情況下，往往在到了事后的處置和監督階段時，一是經濟損失已經造成，可供使用的有效求償手段相對缺乏，二是可供使用的事后追責、問責機制也相對有限。此時，需要將對國有企業的監督適當向前延伸，一方面強調對董事會決策過程規范性的事中監督，一方面強調對國有企業的貫穿式或穿透式監督，擴展到下屬企業，并且對監督過程中所發現的風險點進行提示、預警、監控和追責?；镜谋O督思路應該是：事前規范制度、事中加強監控、事后強化問責。此時，這種全過程、全范圍的監管思路對監督方式和監督方法提出了更高的技術性要求，因為其中涉及國有企業法人財產權的維護以及混合所有制企業中民營股東合法權益的保護問題，急需創新監管方式，采用新的監管方法或監管手段，慎之又慎、辯證地、藝術地予以處理。
綜合以上分析，我們必須從整合視角下系統構建國資監管格局，不能只見樹木、不見森林，只見局部、不見整體。
也就是說，我們應該實現對國有資本的全口徑、全透明監管，并且應該對國有資本的復雜屬性和出資人的特殊定位及其所有權行使方式有清醒認識，同時更應強調各監督機制之間的配合協同，提升監督效能，進而實現國有經濟高質量發展這一最終目標。在微觀層面，必須要做到國有企業的特殊管治安排與現代公司治理結構的相互嵌入和有機融合，構建監督與激勵、糾錯與容錯的統籌協調和內在平衡機制，進而實現全過程、全范圍的事前、事中和事后監管。要處理好決策、執行和監督三者之間的內在聯系，強調責任、權力和利益的相統一及相匹配，明確責任主體，進而使決策更科學、執行更高效、監督更有效。要“開前門”，通過完善制度建設、施加有效約束來形成“不能腐敗”的體制機制；要“關后門”，通過對腐敗、敗德行為予以嚴懲來營造“不敢腐敗”的環境氛圍；要“清理旁門”，通過明確黨建自律要求、適當強化市場化顯性激勵并清理過度在職消費等隱性激勵，來塑造“不想腐敗”的行為模式。
?。ū疚臑閲疑缈苹鹬卮箜椖俊皣衅髽I監督制度改革與創新研究（17ZDA086）”階段性成果。作者單位：中山大學現代會計與財務研究中心/管理學院）
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