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從1978年改革開放以來，國有企業改革在過去的40年發展歷程中取得了巨大的成就，但仍存在需要進一步深化改革的地方。如，國有企業的性質論證貧乏、體制機制仍然不順等。在新時期，追求政治社會責任和經濟利潤目標這一雙重目標業已成為國有企業進行下一步改革和創新的內在動力。因而，國有企業要繼續深化改革，就首先必須明確國有企業的性質與定位，根據國有企業的涉及領域及其在市場上的競爭能力來對其進行必要的經營目標分類管理，有的放矢地確定其經營目標與考核指標，而發展混合所有制就成為新時期國有企業改革的一種理性選擇，可以實現兼顧經濟目標和政治社會責任。
國有企業的性質及其邊界
不論什么經濟理論，它只有能有效地解釋真實世界，作為政策指導，能有效地增強經濟實力，才是有用的理論。科斯、阿爾欽、德姆塞茨和威廉姆森等對所有權有深入的研究。到了20世紀70年代，又發展出兩條研究主線：一條是研究完全契約 （complete contract）條件下道德風險和逆向選擇問題，主要是指“委托-代理”理論；另一條是研究不完全契約 （incomplete contract）下的激勵問題，主要代表有哈特等提出的剩余控制權理論，以及威廉姆森提出的交易成本經濟學，這些都是隱含在私有企業之中的。在任何社會制度下，都存在一些由政府擁有和控制的企業，我們將這類企業稱為“國有企業”。國有企業是“國家或政府的企業”，這是不同社會制度下國有企業的共性。當然，不同社會制度下國有企業的組織結構、經營目標、經濟和社會作用等又存在一些重大差異，這是不同社會制度下國有企業的個性問題。
全民所有制在理論上指財產歸全體人民所有，如果假設全民所有制這一根本前提不變，那么建立某種代理機構就順理成章地成為能夠對全民所有制進行操作并且幫助其生存的不二選擇了。而全民所有制代理機構之所以存在，就在于國家這個超級代理機構的存在。只要國家存在，那么其必然要代表社會全體。因而其自身作為人民代表的資格或權利毫無疑問是具有壟斷性的。因此，國家所有制與全民所有制是天然地存在著內在的聯系。國家所有權必然與國家立法機構、政府機構，以及中央政府與地方政府之間，政府與企業之間發生關系。因而簡單地將國家、政府或國有資本，擁有或控制的企業定義為國有企業，是從產權角度講的。假設所有企業都采取股份制形式，依照國有資本擁有企業股權比例的比重，可將企業劃分為私人企業、國有參股企業、國有相對控股企業、國有控股企業以及國有獨資企業。在國家參股企業中，國有資本股份往往起到對企業的某種融資支持或監督作用，更有一類特殊的國家參股企業或稱“黃金股”企業，國有資本以其掌握的特殊權利“黃金股”對企業經營進行特定的監管。國有相對控股企業的特點是國有資本擁有少于50%的股權但仍是企業最大化股東。在這類企業中，國有資本擁有實際控制權但不是絕對控制權。而在國家參股企業中，國有資本已經不再是企業最大股東，但可能是重要股東之一，甚至可能是企業的實際控制權人。在國有控股企業或稱為國有絕對控股企業中，國有資本股東掌握著超過半數的企業股權。在國有獨資企業中，國有資本股東掌握100%的企業股權。在這兩種企業中，國有資本股東都能夠保證對企業的絕對控制權，可以稱為“標準的國有企業”。
簡言之，國有企業就是國家或者政府企業，它具有一般企業的共性，同時又具有它的特殊性，這表現在它的國有性質上。這個定義雖然簡單，但卻非常重要。國有企業改革許多理論紛爭本質上都與沒有正確認識“國有企業是國家或政府擁有或控制的企業”有關，是國家所有權（state ownership）的具體體現，與私有產權（private ownership）截然不同。在這種情況下，國有企業理論的研究核心無非是兩個問題：第一，國家或政府為什么要建立國有企業？第二，國家或政府如何治理國有企業。在這個問題上，我們可以看到，國有出資人可以作為股東，而政府可以作為監管者和財政管理者。實際上，不少國有企業改革論都否定國有企業承擔一定政治社會責任的合理性，而現實中國有企業實實在在是在承載著這些責任，這就是其特殊性之所在。由此，國有企業既要像所有企業那樣追逐利潤，即實現“國有資產保值增值”的經濟目標，又要實現一定的政治社會責任。
國有企業雙重目標的不可分割性
國有企業與私有企業一個重要區別便是產權形式不同，國有企業是國家或政府擁有一定所有權。因此，國有企業分類區別于一般私有企業的一個重要方面，就是要考慮國有企業的經濟目標和政治社會責任的雙重性。國有企業的經濟目標和政治社會責任在某些情況下是一致的，這類國有企業主要是在保障產業安全、發展戰略產業、促進人民充分就業等方面，在較好地實現經濟目標的同時，也就可以更好地實現政治社會責任，為社會謀福利。但是同樣存在的情況是，國有企業的經濟目標和政治社會責任不一致問題，如要實現政治社會責任目標就會降低利潤水平等。這類國有企業通常存在于基礎產業、公用事業等外部性和自然壟斷行業，承擔著宏觀調控、公共產品供給等任務。
首先討論國有企業雙重目標的必然性。
產權屬于國家和全體人民是國有企業與一般企業的本質差別所在，其必然決定了國有企業的使命就不能簡單地像私營企業那樣去追逐利潤至上這一單純的經濟目標。而在資本主義國家里，國有企業只是執政政府用來彌補市場失靈的一種有效手段與機制，其可以節約政府的交易成本。而在社會主義國家，作為國家及政府意識形態的表現形式，國有企業必須在社會經濟發展中發揮主導作用，肩負特定的使命職責，從而有效實現其政治社會責任。因此，這也是我國國有企業區別于私有企業的主要特征之一。
國有企業不僅要在市場競爭過程中追逐利潤這一經濟目標，還要根據政府及國家的大政方針戰略來實現其政治社會責任，從而能夠更好地實現政府和國家的意識形態訴求。作為全體人民的代理者，國有企業理所當然地要維護全體人民的利益，因此也就有了國有企業經營目標的雙重性，即追逐經濟目標，并同時兼顧政治社會責任。諸如調節財富分配及社會成員收入、促進人民充分就業、維護商品價格穩定等政治社會責任是有機聯系在一起的，其能夠充分展示公共利益上的公平性目標；而與之相對應的經濟目標，就是保持國有資產的保值增值。
其次來看國有企業雙重目標的沖突性。
國有企業一邊要實現企業價值最大化這一經濟目標，努力實現股東財富最大化；另一邊又要作為公共利益維護者這一角色去實現整體社會福利的最大化，即實現政治社會責任。因而，此種情形之下，如果不能深入推進改革，不能建立有效的體制機制，國有企業就有可能走向競爭的反方向，特別是提升進入壁壘獲取壟斷租金，從而降低國有企業效率。
事實上，“諾思悖論”的確是存在于國有企業雙重目標之中的。首先，國有企業明確要追逐企業利潤和價值最大化的目標（包括對重要領域，關鍵行業和資源支配的控制等）；其次，追求社會福利最大化也是作為公共利益維護者的政府需要實現的另一個目標。這些社會福利包括國有企業的產品定價不能過高、幾乎不能實施產品價格歧視、保就業多冗員導致的低效率等。此種情形毫無疑問造成了國有企業市場競爭力的削弱。以上兩種相互沖突、相互作用的國有企業的目標導致可能出現如下局面：在追逐利潤最大化這一經濟目標指引下，國有企業不但享有很強的市場勢力，而且還人為設置進入壁壘，憑借壟斷勢力獲取租金最大化；而在社會福利目標最大化的引領下，國有企業同時又要受到政府行政干預的鉗制，以免其利用壟斷地位侵害消費者的利益。因此，伴隨著政府的行政干預，國有企業就要在這兩個目標之間進行相應的選擇，而其取舍的結果往往是傾向于政府的偏好。在公共利益與壟斷租金這兩者之中，兩者的角色更替會影響國有企業的發展歷程與演變。
第三，國有企業雙重目標沖突的化解。
實際上，在政府作出公共決策應該如何運行的問題上是沒有捷徑可走的，同樣需要理性分析。換句話說，政府應該在某種政策好處明顯大于害處時才會實施它。同理，當政府的邊際產量已經達到了負數，足以說明其運行規模過于龐大了，那么就需要政府縮減行政開銷，精簡機構。對于國有企業所處的不同行業，也應不同對待。
以某些自然壟斷行業為例，該行業的國企由于其資產專用性很強，在企業建立初期的資金投入巨大，根據邊際成本定價的話，該企業將永遠無法收回成本，即企業將長期面臨虧損的局面。但是如果該企業想繼續經營下去，勢必要得到政府補貼。因而，此時的政府一定會對該類國企進行一定程度的價格管制，目的是真正體現國有企業政治社會責任的一致性。由此可見，國有企業一方面要維護公共利益，另一方面因其壟斷地位又很容易侵害消費者利益。國有企業的這種“諾思悖論”，正是新時代國有企業雙重目標下改革的重點，從而需要采取相應的制度安排，而其中發展混合所有制就是一種理性選擇，從而可以化解雙重目標之間的沖突。
國有企業發展混合所有制的理性選擇
如前所述，如果國有企業改革根據委托-代理這種完全契約理論來設計，那么就很容易設計出最優報酬結構。然而，由于設計契約是昂貴的，很容易造成契約不完全。因此，當契約所沒有涵蓋的情況出現時，問題就會出現，從而造成各種重新談判問題，進而研究最優治理結構問題。新古典經濟學承認國有企業可以彌補市場失靈，但沒有進一步解釋這樣的問題：政府為了彌補市場失靈可以采用很多政策工具，為什么在某些情況下政府會選擇國有企業這種直接干預形式？例如，對于某些公共產品和服務，既可以采取公私合作制（PPP）的方式，也可以采取政府管制私有企業經營模式，那么為什么要直接采取國有企業方式？由于新古典經濟學忽視了制度的重要性，無法發現不同類型的政策工具在制度安排上的差異，無法解釋國有企業相對于其他政策工具有哪些比較優勢，從而無法回答上述問題，也就無法解釋國有企業存在的合理性。要真正理解國有企業存在的合理性，就需要走進不完全契約世界里。其中，交易成本經濟學和剩余控制權理論是基于不完全契約的企業理論。不完全契約理論認為，在一個不確定性的世界里，由于有限的認知能力，在簽訂契約時無法預測到所有可能出現的情況，因此，契約是不完全，會產生事后再談判，企業剩余控制權十分重要。隨著國有企業改革的深入，很容易發現，國有企業的最優化與私有企業完全不同。私有企業的最優化可簡單視為追逐利潤價值最大化，但是國有企業的最優化不僅僅涉及此類經濟目標，還涉及國有企業承擔的政治社會責任，這使國有企業最優化問題更為復雜。
在國有企業的改革進程中，其目標函數是隨著社會、政治及經濟形勢的變化而不斷演變。計劃經濟時期的國有企業完全沒有獨立自主決定權，因而其為整個社會提供產品和服務也僅僅是按照國家行政指令來進行的。所以，可以說那時期的國有企業根本沒有追求經濟目標，僅僅是在執行政府的指令而去實現其政治社會責任而已；與之相對應，自改革開放以來，伴隨著市場經濟的訴求以及我國政府的不斷放權讓利，國有企業的利益經濟目標才逐漸被重視起來。其結果是，雖然此時其原來的政治社會責任依然存在，但是已經被淡化了。盡管如此，這一目標的存在致使國有企業仍然背負著政治性和社會性任務，無法全力以赴致力于市場競爭。
一是國有企業的性質使國家所有權難以改變。
股權結構是現代公司改革的基礎，對公司改革的進程有著十分重要的意義。目前，我國國有企業的股份制改革已經基本上完成了，股權已經被分散了，相互制衡的現代企業制度在形式上已經被建立起來了。但事實上，國有股份在國有企業中的比重仍占有絕對優勢。追根溯源，國有企業的雙重目標決定了這一現狀。首先，追求經濟利潤目標一直是國有企業的訴求，所以如果允許民營資本參股過大勢必會影響租金最大化；其次，為維持國企的本質特征，政府勢必不會允許國有股份在市場上完全自由流通。這就致使其他投資主體沒有進入的機會，從而現代企業制度中的企業內部監督機制難以實現，有效的制衡機制就難以在國企之中形成。
二是企業內部改革還需進一步深化。
國有企業的政治社會責任和利潤目標完全是由政府來進行控制的。由此可見，不管是經濟利潤目標還是政治社會責任，國企都會或多或少受到政府行政的干預。政企分開還需要進一步推進，卓有成效的企業內部改革也要進一步深化。
三是國有企業雙重目標使代理人目標多元化。
改革的恰到好處是要盡量減少因為兩權分離而導致的代理成本的攀升。我國國有企業自身復雜的委托-代理鏈條無形中增加了監管的難度，而代理成本也隨之增加，再加之約束與激勵機制并不完善，因而我國的國有企業高級管理者們并不是時刻都全力以赴地為委托人利益的最大化而努力。改革的難題就是促使委托人與代理人的目標函數保持高度一致性。但是當下現狀，使得代理人的目標更加趨向多元化，甚至出現控股股東侵蝕少數股東利益的委托人-委托人問題。不管代理者實際運營的效果如何，其總會找到諸如實現經濟利潤目標最大化、提高銷售量、實現職工福利最大化等企業經營目標多元化的借口，因而對國有企業的業績考核就變得十分困難。
面對上述情況，既然國有企業不同于私人企業，那么如何兼顧國有企業的經濟目標和政治社會責任？顯然，發展混合所有制就成為雙重目標約束條件下的一種理性選擇。
由于國有企業在目標和權力方面不同于標準的私有企業的持股主體，所以對政府股東行為的分析是一個特別有意義的問題。國有企業改革的最終目標應該就是讓所有的國有企業在各自的領域內真正成為既具備較高的經濟效率，又有較好的政策執行力，因而在公司治理結構上發展混合所有制，可以化解國有企業雙重目標沖突，從而促進社會福利最大化。
一般性結論及國企混合所有制改革新思路
綜上所述，由于國有企業的特殊地位及性質，對其進行的改革絕對不能照搬私有企業改革的經驗。在此過程中我們必須正確審視國有企業的雙重目標，更要正確對待二者之間的沖突，簡單概括就是國有企業的政治社會責任同其經濟利益目標之間的問題。而要解決該問題，國有企業發展混合所有制就成為一種理性選擇的制度安排。
在這種情況下，私有企業、國有企業，以及混合所有制企業之間就會在市場上展開相互競爭。那么對于它們的表述要非常明確、政府所要承擔的作用也要明晰，進而再根據發展階段和歷史特點而采用多種多樣的控股模式。不論短期看來，還是長期看來，混合所有制的比例都不是一成不變的，而是隨著經濟的發展狀況而不斷變化著。因此，破解國有企業改革困境的關鍵在于如何實現國有企業雙重目標沖突最小化，并根據市場上的競爭程度和所屬的行業對所有的國企進行相應的分類，目的是要在雙重目標沖突的態勢下，積極推進混合所有制改革。具體來說：
首先，要從認知層面上確立國有企業與私有企業在性質上是不同的，因而改革思路也應有所不同。
如果使用控制權配置的方式來實施國有企業的公司治理，其改革就會取得更好的效果。并且可以更進一步借助于法律規則來明確國有出資人在國企的治理過程中到底應該介入到何種程度。事實上，在國企的治理過程中，有選擇地進行干預是非常必要的，而且也不能照搬私有企業改革的激勵結構，因為其公司治理過程并不是一個連續的環節，因此需要設計一個更加合理的治理形式。所以，需要從國家所有權角度開啟一個動態的國有企業公司治理研究，特別需要考慮國家所有權與私有所有權對企業治理結構的不同影響，平衡發展好國有企業功能、政府的作用以及市場在資源配置過程中的決定性作用三者之間的關系。
其次，明確不同行業國有企業的運營目標，完善其分類改革與治理，降低代理成本。
眾所周知的是，導致國有企業改革艱難的根本原因是其雙重性目標的存在，所以就需要對癥下藥地在其利潤目標和社會責任之間尋求突破點，對其進行分類改革，力求縮小兩個目標之間的沖突。對于那些公司主要業務已經進入充分競爭行業和領域的國有企業，建議充分實施公司股份制改革，發展混合所有制，引導其他各類私有資本或者國有資本加入以便幫助其實現股權多元化。在此過程中，國有出資可以參股、或者相對控股、或者絕對控股，目標是要大力推動其整體上市，即此時應該是經濟目標為主，社會目標為輔。對于那些主業涉及國民經濟命脈、國家安全領域與行業的國有企業，可以在保持國有出資控股的前提下，鼓勵私有資本進入，謹慎發展混合所有制。對于那些完全公益性的國有企業來說，其目標主要是為社會提供公共產品、公共服務、保障民生，所以可以考慮引入市場機制、提升公共服務能力和效率、實現社會福利最大化。該類企業根據已有的不同條件，可以采用國有獨資，投資主體多元化，特許經營、購買服務等靈活多變的經營形式。
第三，完善市場競爭環境，提高國有企業競爭力，界定國有企業功能和邊界。
生產要素市場機制建設不到位、市場化改革不完善，這是我國經濟轉軌時期的主要特征。因此，許多類型的使用價值需要由國家提供。一旦出于交換價值考慮，就會不顧后果地追求交換價值，許多人喪失了取得并持續擁有使用價值的能力，這對管控使用價值和交換價值沖突的方式特別有意義。因此，國有企業需要政府大有作為，但這種有所作為不僅需要深化國有企業改革，還要把工作重心放到如何培育公平、公正、完善的市場競爭環境上來，其中完善外部市場競爭環境，發展混合所有制是其重中之重。由于國有企業運行也會有失靈的可能，因此需要加強反壟斷管制、大力倡導發展混合所有制，加快國有企業經營機制的轉變，真正提高其影響力、抗風險能力、活力及控制力。
第四，界定好政府的多重角色，取締種類繁多的行政壟斷。
需要厘清政府在國有企業發展過程中的角色與任務，其前提是要對國有企業進行分類改革。不管是作為股東，還是作為監管者和財政管理者，力爭形成新的契約關系。例如，國有企業壟斷的結果，不僅導致內部人控制現象的出現，也可能會出現行政壟斷問題，無法形成競爭中性環境。因此，在引入市場競爭機制的前提下，破除行政壟斷，消除國家所有權所帶來的競爭優勢，實現國有企業的經營目標。
總之，在不完全契約條件下，國有企業的存在具有客觀前提，其自身性質決定雙重目標的內在沖突。為了化解這一沖突，積極發展國有企業混合所有制是一種理性選擇的制度安排，從而與政府外部管制、PPP模式等形成一種內部管制模式，豐富了市場經濟體制內涵。而發展混合所有制的關鍵因素在于健全國有企業現代制度，其包括完善歸屬清晰、流轉順暢、權責明確、保護嚴格等環節。大規模降低交易成本的途徑之一，就是將非公有制經濟財產權與公有制經濟財產權界定清晰，在分類改革的基礎上，使各種所有制產權依照法律平等利用生產要素、公平參與市場競爭、同樣受司法保護等權利得到保障。這樣的制度安排可以降低國有企業自身雙重目標沖突所造成的問題，不斷深化混合所有制改革，促進國有企業與市場經濟相融合。因此，國有企業發展混合所有制成為當前國有企業改革一種理性選擇方案，對于完善和發展中國特色社會主義市場經濟體制具有重要意義。
（作者單位：吉林大學中國國有經濟研究中心、吉林大學經濟學院）
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