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為更好地鼓勵運用政府和社會資本合作(PPP)模式，改善旅游公共服務供給，文化和旅游部會同財政部日前印發了《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(以下簡稱《意見》)。
《意見》從總體要求、基本原則、重點領域、嚴格執行財政PPP工作制度、加大政策保障等方面，提出了明確、具體的要求，就調動更多社會資源參與旅游業發展，探索推廣旅游PPP實施路徑、發展模式及長效機制，提高旅游投資有效性和公共資源使用效益，建設一批旅游PPP示范項目等方面作出全面部署，預示著PPP模式支持旅游項目發展又將邁出重要一步。
破解旅游投資困局
大型挖掘機來回運作、工程運輸車來來往往……在江蘇東臺西溪旅游文化景區內的犁木街修復工程現場，到處是一片繁忙景象。“在這個項目中，我們大膽嘗試了PPP模式，社會資本占項目總投資的90%，解決了財政資金投入不足的困難。”西溪旅游文化景區黨工委書記、管委會主任崔靜介紹，該項目致力打造晏溪河兩岸古民居，復原當年犁木街的繁榮勝景，現已進入駁岸施工階段。
財政部PPP中心專家趙紅說：“傳統的融資方式難以滿足優質旅游建設與旅游產品結構轉型的巨額融資需求。PPP模式將為社會資本進入旅游行業鋪墊道路，有利于實現多方共贏，推動旅游業健康可持續發展。”
“旅游設施建設存在總體投入大、前期開發成本高、回報周期長、更新維護力度強等難點與瓶頸，PPP投融資模式是解決這一困局的首選方法。社會資本與政府合作，既解決了項目資金困局，又引入了專業化投資經營團隊，市場化手段提高了旅游設施的建設運營效率。”中國旅游研究院副研究員吳麗云分析。
PPP模式宛若一場資本的及時雨，在全國旅游投資領域上嶄露頭角，抽葉開花。華僑城集團推出共筑“100個美麗鄉村”計劃，采取多方合作共享的PPP模式，為社會資本進軍旅游業提供了源源不竭的“活水”;云南省騰沖市落地建設的全域旅游綜合能力提升及生態修復PPP項目被列入財政部公布的全國第四批PPP示范項目庫，總投資為18.2億元，匹配70%的項目融資12.74億;湖北省保康縣寺坪鎮天子湖旅游開發項目，被列入財政部公布的全國第四批PPP示范項目庫，以生態旅游帶動區域產業發展，總投資為10.02億元，匹配70%項目融資7.01億元……
打通融資快速通道
2015年，國務院辦公廳印發了《關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》，要求加大改革創新力度，促進旅游投資消費持續增長，明確提出支持企業通過PPP模式投資、建設、運營旅游項目。
隨后，全國各地積極探索旅游項目PPP模式。安徽省委、省政府印發《關于將旅游業培育成為重要支柱產業的意見》，提出創新旅游投融資機制，支持社會資本以股權投資、特許經營、政府和社會資本合作(PPP)等方式參與旅游開發建設;寧夏回族自治區政府印發《寧夏回族自治區“十三五”全域旅游發展規劃》，提出創新旅游投融資機制，改革創新投融資模式，推進旅游基礎設施和公共服務PPP等投融資模式改革創新;青海省政府辦公廳印發《青海省加快提升旅游業發展行動方案》，提出通過旅游產業基金、旅游資產證券化、PPP模式、上市籌措資金等手段，搭建旅游資本運作平臺……
同時，旅游主管部門迅速與財政部、國家發展和改革委員會等部門溝通、協商，積極調研旅游PPP項目的實際情況，并與旅游企業、金融機構和投資公司交流溝通，邀請各領域專家召開專題會議，研究旅游項目投資政策，確定了“PPP模式支持旅游項目”整體思路，為《意見》出臺和務實操作奠定了堅實基礎。
中國社科院財經戰略研究院副教授魏翔表示，《意見》的出臺正當其時，是對旅游PPP項目的政策指引，外延上，重點強調公共服務屬性;內涵上，重點突出運營為本。這種政策指引和范圍界定把準了脈，切準了地方需求的關鍵點，其中提出的“優先推薦函制度”等很有新意。
趙紅指出，《意見》為旅游PPP項目實施做好了頂層設計，打通了融資快速通道，明確了融資擔保機制，加大了優惠支持力度，并且強化了部門協作、聯審聯評、機制創新等，具有前瞻性。
“《意見》通過良好的頂層制度設計，厘清政府責任和市場機制的邊界，并將其落實為工作制度，既規避了政府兜底項目可能造成的財政負擔和債務風險，又通過嚴格的項目篩查制度和公平競爭制度優選項目和合作方，保障社會資本能夠獲得合理回報，對全國各地旅游PPP項目的實施具有很強的引領性和指導性。”吳麗云分析。
重在落地實現共贏
近日，財政部發布了第四批政府和社會資本合作(PPP)示范項目名單。其中，旅游PPP示范項目數量為27個，投資總額為349.17億元，較第三批入選項目數量增長92.86%，投資額增長54.2%。
“雖然現在旅游PPP項目成功范例越來越多，但是全國旅游類PPP項目還存在著落地難的問題。由于旅游PPP項目前期論證不充分，直接導致項目投融資結構、回報機制設計不合理，并且多數項目的中標社會資本方為資金方和施工方聯合體，具備旅游運營能力的較少，運營能力弱，嚴重影響了項目的回報率。”魏翔分析。
談及下一步怎樣做好旅游PPP項目時，趙紅表示，各相關部門在實際操作中，要提高對旅游PPP項目社會資本方的遴選標準，可以增加“具備同級別景點景區管理運營的團隊和業績”等要求，提升社會資本合作方的運營風險承擔能力，避免重建設輕運營的現象發生。同時，要優先開展存量旅游項目的提升改造，避免同質化，也利于預測市場情況和滿足融資需求。
“可以通過優先推薦函制度、動態評估制度，保證項目和合作方選擇的科學性，從源頭和過程中進行控制，形成項目的良性運轉機制，保障社會資本的合理收益，確保公共利益最大化。通過擔保基金、保險產品等多種金融創新方式，拓寬項目融資渠道，帶動更多金融機構加入旅游PPP項目，保障可持續發展。”吳麗云說。
針對鄉村旅游PPP項目的參與主體問題，盈科律師事務所律師王良鋼認為，應對PPP模式下的鄉村旅游項目中，村民、村集體在項目中的法律地位、參與方式、規范管理等進行必要的研究，讓他們真正參與到旅游經營中，最終實現多方共贏。
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