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　　1月底，隨著新疆首次以掛牌方式成功出讓3宗油氣探礦權(quán)，國土資源部推進(jìn)油氣勘查開采體制改革又迎來一次重要節(jié)點。自2015年7月7日國土資源部發(fā)布新疆石油天然氣勘查區(qū)塊招標(biāo)公告以來， 各級油氣資源主管部門不斷加大油氣勘查開采的投入，已初步探索出開放、競爭、有序的市場經(jīng)濟(jì)新體制新機制。但改革之路并非一帆風(fēng)順，一些首次進(jìn)入油氣勘查領(lǐng)域的中標(biāo)企業(yè)因經(jīng)驗欠缺、人才儲備不足等原因，在一定程度上影響了勘查進(jìn)度。隨著改革逐漸步入深水區(qū)，進(jìn)一步完善油氣礦業(yè)權(quán)競爭性出讓制度，成為今年油氣改革的一項重點。

　　天山腳下“一錘定音”。1月23日，新疆維吾爾自治區(qū)國土資源交易中心掛牌出讓5個石油天然氣勘查區(qū)塊的探礦權(quán)，來自國內(nèi)的7家企業(yè)參與競價，最終成交3塊，總成交價達(dá)27億余元。這是新疆首次以掛牌方式出讓油氣區(qū)塊探礦權(quán)。

　　自2015年新疆首輪成功公開招標(biāo)出讓4個油氣勘查區(qū)塊，結(jié)束了油氣勘查開采領(lǐng)域長期由國有石油公司專營的局面以來，進(jìn)一步放開市場。引入更多社會主體進(jìn)入油氣勘查開采領(lǐng)域的呼聲愈發(fā)高漲。

　　從油氣勘查開采體制改革打響“第一槍”，到新疆首次掛牌出讓油氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)，我國油氣資源領(lǐng)域市場化改革不斷提速。

　　資源稟賦優(yōu)異，先行實踐受阻

　　新疆地處我國西北邊陲，幅員遼闊。這里自然資源豐裕，是我國油氣資源的重要戰(zhàn)略接替區(qū)，油氣資源開發(fā)前景十分廣闊。雖然自1955年克拉瑪依油田開采至今已經(jīng)過去了60多年，但新疆地區(qū)的油氣開采活力仍然不減當(dāng)年。

　　近年來，新疆新發(fā)現(xiàn)了大量油氣資源。2015年，新疆準(zhǔn)噶爾盆地周邊估算油頁巖資源量21億噸，大黃山油頁巖礦估算資源量24億噸;2016年，新疆塔里木盆地確認(rèn)了儲量達(dá)17億噸的順北油氣田;2017年，新疆克拉瑪依油田確認(rèn)了10億噸級瑪湖油田，烏魯木齊市達(dá)坂城區(qū)發(fā)現(xiàn)千億方儲量的大型煤層氣田。此外，新疆還有大量油砂、頁巖氣等資源。

　　資料顯示，截至2016年底，各石油企業(yè)在新疆共設(shè)置石油天然氣探礦權(quán)131個，面積53.75萬平方公里，采礦權(quán)79個，面積1.41萬平方公里。

　　但不可否認(rèn)的是，新疆的油氣資源開采難度與日俱增，而且大部分區(qū)塊集中在少數(shù)企業(yè)手中，“占地盤”“圈而不探”等現(xiàn)象較為嚴(yán)重，由此帶來的一些弊端也日益顯現(xiàn)。此外，受資質(zhì)門檻等限制，一些有投資能力的企業(yè)無法進(jìn)行油氣勘查開發(fā)。破除體制障礙，打破油氣專營局面的呼聲日益迫切。

　　其實早在2012年，新疆就為打開油氣領(lǐng)域壟斷壁壘作出了第一次成功的嘗試。當(dāng)年8月8日，中石油、新疆維吾爾自治區(qū)政府、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)三方共同簽署合作協(xié)議，并分別指定中國石油天然氣股份有限公司、新疆能源(集團(tuán))公司、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)投資有限責(zé)任公司為各方出資人，組建克拉瑪依紅山油田有限責(zé)任公司，合作開發(fā)面積為100平方公里的油氣資源。

　　雖然此后新疆政府和當(dāng)?shù)仄髽I(yè)多次嘗試更大范圍介入上游油氣區(qū)塊開發(fā)，但均沒有取得突破性進(jìn)展。有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，紅山油田對新疆油氣勘采的意義，更多停留在證明某些時刻用某些方式可以打破壟斷。但必須承認(rèn)的是，紅山油田公司成為了打破石油巨頭壟斷新疆油氣資源的先行者。

　　隨著實踐的不斷深入，在隨后的2014年2月10日，新疆維吾爾自治區(qū)政府在混合所有制經(jīng)濟(jì)推進(jìn)會中指出，各央企駐疆企業(yè)要積極推動在疆注冊、地方參股工作，大力發(fā)展非公有經(jīng)濟(jì)，鼓勵非公有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入非禁領(lǐng)域，實現(xiàn)多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展。

　　但據(jù)資料顯示，在推進(jìn)過程中，雖然自治區(qū)政府不斷協(xié)調(diào)，積極主動與在疆央企進(jìn)行聯(lián)系溝通，并建立健全了良好的油地聯(lián)席工作機制和日常聯(lián)系溝通工作機制，但因駐地央企均沒有與地方開展合資合作屬地注冊工作的自主權(quán)，各項目推進(jìn)工作方面存在諸多壓力。

　　首輪改革蹚水前行

　　由中央牽頭進(jìn)行油氣勘查開采體制改革已勢在必行。

　　2014年，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議提出推動能源消費、供給、技術(shù)和體制四項革命，部署油氣勘查開采體制改革，破除體制障礙，加大國內(nèi)油氣勘查開采力度，牢牢掌握能源安全的主動權(quán)。

　　為此，國務(wù)院決定，首先在油氣資源潛力較大的新疆開展油氣勘查開采試點工作，主要目標(biāo)是放開市場、平等準(zhǔn)入、激發(fā)市場活力，加大油氣勘查開采的投入，探索出開放、競爭、有序的市場經(jīng)濟(jì)新體制機制，為下一步全面深化油氣勘查開采體制改革提供寶貴經(jīng)驗。

　　天時、地利和人和，新疆注定成為試點首選。2015年7月7日，國土資源部發(fā)布新疆石油天然氣勘查區(qū)塊招標(biāo)出讓項目公告，以新疆為試點的油氣資源上游領(lǐng)域改革正式拉開序幕。

　　國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心有關(guān)專家此前表示，本輪嘗試在石油、天然氣勘查開采領(lǐng)域引入社會資本，具有“破冰”意義。

　　新疆首輪油氣資源上游領(lǐng)域改革驚喜頗多、亮點頻現(xiàn)，但同時也存在諸多困難。

　　2016年3月23日，國土資源部、中國地質(zhì)調(diào)查局、新疆國土資源廳、新疆發(fā)改委及伊犁、阿勒泰等地方負(fù)責(zé)人和中標(biāo)的3家企業(yè)共同參加了新疆油氣勘查開采改革試點中標(biāo)企業(yè)及地方對接座談會。東營寶莫石油天然氣勘探開發(fā)有限公司總經(jīng)理李曉清在會上規(guī)劃了他們的3年勘探期工作：第一年為勘查年，主要進(jìn)行野外勘查;第二年為突破年，查清勘查區(qū)塊含油氣情況;第三年一旦有突破，將抓緊實施。

　　但從早期頁巖氣探礦權(quán)的招標(biāo)實踐來看，實際效果有可能并不像預(yù)期中的那么平順。

　　2014年11月，國土資源部就對頁巖氣招標(biāo)第一輪中標(biāo)的兩家公司中石化和河南煤層氣公司開出了罰單，原因是在勘查許可證有效期的三年內(nèi)，兩家公司均未完成承諾的勘查投入，受到的處罰包括繳納違約金和核減區(qū)塊面積。

　　有業(yè)內(nèi)人士表示，如若參照先前頁巖氣試點效果，新疆區(qū)塊的常規(guī)油氣勘查權(quán)放開試點，可能也會面臨第一輪頁巖氣中標(biāo)企業(yè)面臨的問題，比如對成藏地質(zhì)規(guī)律認(rèn)識不清，工作進(jìn)展沒有預(yù)想中順利等等。

　　東營寶莫石油天然氣勘探開發(fā)有限公司是首輪試點中標(biāo)企業(yè)中唯一一家上市企業(yè)。有資料顯示，該公司對中標(biāo)的新疆布爾津地區(qū)承諾的工作量換算的總勘查投入為12.065 億元，而該公司的凈資產(chǎn)總值則為11.3億元。2015年11月26日，該公司董事會在《關(guān)于向國土資源部出具銀行履約保函》投票時，公司部分董事投了反對票，他們認(rèn)為探礦權(quán)項目專業(yè)性強，具有投資風(fēng)險，其實施可能會對公司經(jīng)營造成較大影響。

　　此外，對于一個從未涉足過上游油氣資產(chǎn)的企業(yè)來說，取得礦產(chǎn)資源勘查許可證只是萬里長征的第一步，接下來還要面臨人才隊伍組建、技術(shù)支持、資金來源等種種問題。今年是三年勘探工作期的最后一年，成效究竟如何，還有待于時間和實踐的檢驗。

　　此外，中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)所能源經(jīng)濟(jì)室主任朱彤認(rèn)為，從全面深化我國石油天然氣勘查開采體制層面看，新疆首次油氣區(qū)塊招標(biāo)試點改革尚只是邁出了萬里長征第一步。但要真正建立和實現(xiàn)開放競爭和富有活力的油氣勘探開采市場體制，就必須要解決絕大部分賦存條件好的存量油氣區(qū)塊沉淀于在位企業(yè)手中的事實。此種情況下，不真正解決我國石油天然氣存量區(qū)塊競爭和優(yōu)化配置問題，小規(guī)模的油氣區(qū)塊增量招標(biāo)就只能是改革的點綴和象征。

　　打破壟斷局面，改革還有長路要走

　　近年來，國務(wù)院、國家發(fā)展改革委、國土資源部、財政部等部門持續(xù)發(fā)力、重拳頻出，多項政策密集出臺力促油氣體制改革再謀新篇。

　　2016年12月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》，要求按照公開、公平、公正和競爭擇優(yōu)的要求，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

　　2017年1月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《石油發(fā)展“十三五”規(guī)劃》和《天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，提出全面深化油氣體制改革。此后的4月~7月，《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》相繼出臺，強調(diào)要推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭出讓，嚴(yán)格限制協(xié)議出讓，維護(hù)實現(xiàn)國家礦產(chǎn)資源基本權(quán)益，合理調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源收入。

　　最值得一提的是，2017年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，明確提出實行勘查區(qū)塊競爭出讓制度和更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機制，加強安全、環(huán)保等資質(zhì)管理，在保護(hù)性開發(fā)的前提下，允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場主體參與常規(guī)油氣勘查開采，逐步形成以大型國有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開采體系。這標(biāo)志著油氣體制改革正式拉開帷幕，而壟斷程度最高的上游也被確定為首要突破環(huán)節(jié)。

　　在去年1月21日舉行的新疆維吾爾自治區(qū)國土資源工作會議上，經(jīng)過多輪會商，中石化、中石油、中海油3家油企同意退出在新疆的30萬平方千米、近30個油氣勘查區(qū)塊。

　　隨后，2017年12月5日，國土資源部發(fā)布公告，以掛牌方式公開出讓新疆塔里木盆地柯坪西區(qū)塊等5個石油天然氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)。

　　以掛牌方式出讓油氣區(qū)塊是新疆油氣勘查開采體制改革試點一項全新的嘗試，在全國尚屬首次。而這已經(jīng)是自2013年塔里木盆地油氣探礦權(quán)競爭性出讓、2015年6石油天然氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)公開招標(biāo)出讓后，新疆近年來第三次嘗試為油氣田開發(fā)引入除“三桶油”之外的主體，油氣上游領(lǐng)域市場化改革儼然已開始提速。

　　與首輪石油天然氣勘查區(qū)塊招標(biāo)出讓還有一個不同，作為油氣勘查開采改革試點地區(qū)，新疆2017年石油天然氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)以掛牌方式公開出讓，由國土資源部委托自治區(qū)人民政府組織實施，由新疆國土資源交易中心具體執(zhí)行。這成為本輪油氣探礦權(quán)出讓的又一大亮點。

　　專家指出，中國油氣改革將以推動市場化轉(zhuǎn)型為重點，涵蓋行業(yè)價值鏈的方方面面。民營油企能進(jìn)入上游開發(fā)領(lǐng)域，顯示我國油氣上游壟斷格局正在進(jìn)一步被打破。“新疆以公開掛牌、價高者得的方式出讓油氣區(qū)塊探礦權(quán)，給更多有實力的企業(yè)進(jìn)入新疆參與能源、礦產(chǎn)資源開發(fā)提供了‘公開、公平、公正’的平臺和機遇。”競得塔里木盆地溫宿區(qū)塊的中曼石油天然氣集團(tuán)股份有限公司副總經(jīng)理姜笑夫表示。

　　業(yè)內(nèi)人士同時認(rèn)為，對于企業(yè)來說，此次新疆掛牌出讓的5個區(qū)塊有2個并沒有人參與競買，這說明相關(guān)企業(yè)對于油氣投資領(lǐng)域的選擇是日趨理性的。“7家企業(yè)的競買在事前都做了充分的準(zhǔn)備研判工作，并且也希望國土資源部門能拿出更多更有價值的區(qū)塊進(jìn)行市場交易。”

　　國土資源部地質(zhì)勘查司相關(guān)負(fù)責(zé)人撰文指出，油氣勘查開采體制改革的總目標(biāo)是立足國內(nèi)提高能源資源保障能力。針對礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)和退出機制不健全、勘查投入不足和探明可采儲量不足、多元主體勘查開采機制未形成和監(jiān)管不到位六個問題，國土資源部相關(guān)單位認(rèn)真謀劃，針對問題研究改革措施，廣泛聽取建議和意見，充分銜接剛剛出臺的礦業(yè)權(quán)出讓制度改革、權(quán)益金制度改革、礦業(yè)權(quán)交易制度改革、礦業(yè)權(quán)人勘查開采監(jiān)督制度改革等，制定了油氣勘查主體條件，在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)方面制定了促進(jìn)流轉(zhuǎn)和嚴(yán)格程序的要求，在退出機制方面采用了經(jīng)濟(jì)手段和行政手段并舉的方式，在解決勘查投入不足方面制定了鼓勵勘查促進(jìn)開發(fā)的新要求，在解決探明可采儲量不足方面提出了“促發(fā)現(xiàn)、退空白”的具體措施。

　　該負(fù)責(zé)人指出，經(jīng)過多次研討和征求意見，目前已經(jīng)形成了關(guān)于深化油氣勘查開采改革的征求意見稿，從油氣勘查主體條件、區(qū)塊出讓方式、出讓收益、區(qū)塊退出、區(qū)塊流轉(zhuǎn)、勘查開采監(jiān)管等方面制定了具體改革措施，同時修改有關(guān)法規(guī)，使改革于法有據(jù)。

　　2017年5月23日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十五次會議上提出：“要認(rèn)真謀劃深入抓好各項改革試點，堅持解放思想、實事求是、鼓勵探索、大膽實踐、敢想敢干、敢闖敢試，多出可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗做法，帶動面上改革。”這些要求完全適用于當(dāng)前油氣體制改革試點工作。

　　在1月16日舉行的首屆中國能源周上，業(yè)內(nèi)相關(guān)專家表示，油氣上游改革要實行競爭性出讓的方向已明確，2018年要以完善油氣礦業(yè)權(quán)競爭性出讓制度為重點，推進(jìn)油氣上游改革。

　　以新疆在上游領(lǐng)域的一系列大動作為契機，2018年油氣改革必將進(jìn)入施工高潮期。

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