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　　政府將不再是居住用地唯一供應(yīng)者、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”——全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議釋放兩大信號(hào)，呼應(yīng)的是推動(dòng)建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，本質(zhì)是在城鄉(xiāng)融合新時(shí)代，土地資源要配置更公平、利用更有效、住有所居更周到。

　　對(duì)農(nóng)民更公平：無法再拖延的行動(dòng)

　　對(duì)需求方而言，貨比三家最好。單一供應(yīng)主體，不如多主體公平。改變政府作為居住用地唯一供應(yīng)者，就是這個(gè)理兒。

　　實(shí)事求是地說，政府作為居住用地唯一供應(yīng)者，可以集中力量辦大事，我國(guó)經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)，政府主導(dǎo)土地供應(yīng)功不可沒。

　　“改革開放以來，我國(guó)發(fā)揮土地制度特有優(yōu)勢(shì)，有力推動(dòng)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。”國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明說，但土地增值收益用于“三農(nóng)”不足，建設(shè)用地指標(biāo)安排重城輕鄉(xiāng)問題很突出。

　　農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化，只有政府征地“華山一條路”，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的差價(jià)主要由各級(jí)政府支配。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部計(jì)算，這一差價(jià)約在30萬億元左右，其中僅二三成用于“三農(nóng)”。城鎮(zhèn)化中的土地增值收益，“取之于鄉(xiāng)、用之于城”。

　　“現(xiàn)在已經(jīng)到了將土地增值收益、資源配置更多投向‘三農(nóng)’的時(shí)候了。”姜大明說，必須堅(jiān)決破除土地收益用于‘三農(nóng)’的制度障礙，切實(shí)解決鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的用地制約。

　　土地征收制度在保障我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對(duì)建設(shè)用地的需求方面作出了歷史性貢獻(xiàn)。“但在實(shí)踐中也暴露出一系列突出問題。這既與現(xiàn)行法律法規(guī)執(zhí)行不到位有關(guān)，也與征地范圍過寬、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、安置方式單一、社會(huì)保障不足等有關(guān)。征地引發(fā)的問題，核心是利益，根子在制度，出路在改革。”姜大明說。

　　近日全國(guó)人大常委會(huì)通過授權(quán)，同意“三塊地”改革試點(diǎn)延期一年，分兩步把試點(diǎn)內(nèi)容拓展到全面覆蓋、統(tǒng)籌推進(jìn)、深度融合的新階段。統(tǒng)籌農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市盤活利用閑置農(nóng)房和宅基地，統(tǒng)籌縮小征地范圍與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。

　　“三權(quán)分置”將使天量閑置宅基地和農(nóng)房得以盤活，“農(nóng)地入市”來源充實(shí)，政府征地將有替代選項(xiàng)。意義怎么說都不為過。

　　江西省余江縣副縣長(zhǎng)蔡國(guó)華用盤活、賦權(quán)、用活來總結(jié)“三塊地”改革試點(diǎn)，就是農(nóng)民能夠“有地賣”“可以賣”“賣的好”。“通過開展房地一體的不動(dòng)產(chǎn)登記，有效保障了農(nóng)民合法宅基地權(quán)益。對(duì)一戶多宅和超面積實(shí)現(xiàn)有償使用，實(shí)行宅基地在全縣范圍流轉(zhuǎn)、出租，開展農(nóng)房抵押貸款等，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，提升了宅基地資產(chǎn)價(jià)值。目前開展農(nóng)房抵押貸款29戶，發(fā)放貸款277萬元。”

　　農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)地位不對(duì)等、集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)能不完整、實(shí)現(xiàn)方式單一等問題已經(jīng)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度性障礙，非破除不可。國(guó)土資源部確定，到2020年，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)基本建立，兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的資源收益分配機(jī)制基本形成，土地增值收益投向“三農(nóng)”力度明顯加大，區(qū)域城鄉(xiāng)資源要素配置更加公平。

　　珍愛這土地：效率的“倒逼”

　　人是活的，地是死的，空心村大量存在，宅基地及農(nóng)房閑置以天量計(jì)，卻無法變現(xiàn)……這既不公平，也沒有效率，在人多地少國(guó)情下，更難以為繼。同時(shí)隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快“去產(chǎn)能”，粗放型擴(kuò)張之下的城市，閑置用地存量驚人。

　　為此，國(guó)家實(shí)施建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)。“十二五”時(shí)期，全國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地下降24.2%，單位固定資產(chǎn)投資建設(shè)用地下降58.4%。

　　今后只有從緊，不可放松。國(guó)土資源部確定，到2020年城鄉(xiāng)人均建設(shè)用地面積持續(xù)下降，單位生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積比2016年下降20%。國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部已在全國(guó)劃定永久基本農(nóng)田15.5億畝，城市周邊永久基本農(nóng)田保護(hù)比例由45%上升到65%，與生態(tài)保護(hù)紅線，城市開發(fā)邊界共同構(gòu)成城市生態(tài)保護(hù)屏障。

　　用姜大明的話來說，這不是“紅飄帶”，而是紅色高壓線。城市“攤大餅”已不可能，大規(guī)模征地時(shí)代一去不復(fù)返。面向存量的多主體供地，是“倒逼”出來的。

　　“浙江目前的短板在農(nóng)村，而村莊建設(shè)的無序在于農(nóng)房建設(shè)的無序，農(nóng)村宅基地普遍存在著管地不管天、管批不管建、管增不管減的問題，杭州農(nóng)村人口在不斷下降，而新增建設(shè)用地卻在不斷增加，原因就在于宅基地所有權(quán)沒有行使好。宅基地獲得者在城市買了房，農(nóng)村宅基地卻沒有退出，宅基地的繼承權(quán)沒有明確，亟須進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)要放活使用權(quán)，對(duì)宅基地進(jìn)行減量化、有序管理。”浙江省杭州市國(guó)土資源局局長(zhǎng)謝建華說。

　　“目前城市住房用地供應(yīng)單一，主要是公開招拍掛出讓。下一步，要探索多種方式供應(yīng)，如協(xié)議出讓、行政劃撥等，而核心則是要厘清分類，依據(jù)保障類、市場(chǎng)類、常租型進(jìn)行供應(yīng)，要探索住宅多結(jié)構(gòu)形式供應(yīng)。而非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法，將能夠提供更多租賃住房給買不起房子的人居住。”謝建華說。

　　姜大明說：“一方面，經(jīng)過長(zhǎng)期大規(guī)模、高強(qiáng)度開發(fā)，我國(guó)資源環(huán)境約束日益加劇，一些地方資源環(huán)境承載力達(dá)到甚至超過極限，依賴增加資源投入保障發(fā)展已經(jīng)難以為繼，提升資源供給質(zhì)量勢(shì)在必行;另一方面，長(zhǎng)期外延擴(kuò)張和粗放利用積累了龐大存量資源，盤活利用潛力很大，近年來各地創(chuàng)造了不少有益經(jīng)驗(yàn)，實(shí)踐證明，更多依靠提升資源利用效率促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展切實(shí)可行。”

　　租購(gòu)并舉：租對(duì)購(gòu)的影響間接、長(zhǎng)遠(yuǎn)

　　多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉“三位一體”。土地制度改革最后要落到住房制度上，這是廣大市民關(guān)心的。

　　剛剛作別的2017年，被稱為“租賃元年”。這一年，國(guó)家層面上支持租房市場(chǎng)的政策持續(xù)出爐，各路資本搶灘長(zhǎng)租公寓市場(chǎng)，集體土地建租賃房試點(diǎn)在人口凈流入大中城市鋪開。

　　在“房住不炒”原則下，我國(guó)住房政策新改變，關(guān)鍵是供地政策與供地方式改革，直接指向精準(zhǔn)：主要圍繞租賃房用地保障做文章，辦法包括盤活城區(qū)存量土地，增加租賃住房用地供應(yīng);允許將商業(yè)用房等按規(guī)定改建為租賃住房，土地使用年限和容積率不變?cè)谛陆ㄉ唐纷》宽?xiàng)目中配建租賃住房;在超大城市、特大城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。

　　“這些政策能否解決租賃住房的土地供應(yīng)，實(shí)質(zhì)上取決于土地制度改革的進(jìn)展。”中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英說，首先，要堵住住房資產(chǎn)價(jià)格過快上漲和泡沫化通道，從根源上防范住房成為投資甚至投機(jī)品。堵住政府以地生財(cái)和以地融資，調(diào)整建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，增加住宅用地供應(yīng)與有效的住房供給。其次，要在住房的居住屬性和投資屬性之間建立防火墻。再次，通過“三個(gè)允許”多途徑、多主體解決住房保障。允許城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地入市建設(shè)和提供租賃房，但不得蓋商品房出售;允許將各類主體利用存量用地和舊廠房、舊物業(yè)在符合規(guī)劃審批條件的前提下改造成租賃房;允許通過住房合作社蓋房解決居住，享有共有產(chǎn)權(quán)。最后，將居住權(quán)平等納入破除城鄉(xiāng)二元制度改革框架。

　　他說，租賃住房的供給增加和質(zhì)量提升，可以緩解租賃房市場(chǎng)與商品房市場(chǎng)的同步振蕩。但同時(shí)也要防止對(duì)這一轉(zhuǎn)向的片面理解和誤導(dǎo)：“今后沒有商品房了，主要靠租賃房了。”正確的觀點(diǎn)是，今后解決“住有所居”主要是三個(gè)途徑：市場(chǎng)化的商品住房，政策性的保障性住房，租賃住房。租賃住房成為解決難以靠市場(chǎng)買房解決居住問題群體的重要途徑。“上海對(duì)此的表述非常清楚，即商品住房供應(yīng)穩(wěn)中有升，保障性住房確保供應(yīng)，租賃住房供應(yīng)大幅增加;在十三五期間租賃住房供應(yīng)套數(shù)占新增市場(chǎng)化住房總套數(shù)的60%以上。”

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