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　　■新理念　新思想　新戰(zhàn)略——中國特色現(xiàn)代國企制度

　　黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確了我國公有制經(jīng)濟(jì)的主體地位，即要求國有經(jīng)濟(jì)起主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。為了落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神，從中央到地方，陸續(xù)出臺(tái)了國企改革的方案。新一輪國企改革的大幕逐步拉開，以上海、廣東、重慶、貴州為代表的多種形式的混合所有制改革各具特色，頗有啟發(fā)意義。

　　國資委定位：企業(yè)國有資本出資人

　　新一輪國有企業(yè)改革的實(shí)質(zhì)是確立了國有企業(yè)市場化的改革方向。國企改革的市場化就是要解決國企管理體制和國企經(jīng)營方式的市場化這兩大問題。經(jīng)過30年的改革，國企經(jīng)營方式的市場化已經(jīng)有了明顯改觀，但國有資產(chǎn)和國有企業(yè)管理體制的市場化問題還遠(yuǎn)未解決。國企管理體制的問題不解決，直接影響到國有企業(yè)經(jīng)營的市場化，從而導(dǎo)致國企經(jīng)營效率無法得到根本的改善。筆者認(rèn)為，推進(jìn)國有企業(yè)股權(quán)多元化的市場化改革方向是正確的，但前提是國有資產(chǎn)管理體制的改革。

　　國有資產(chǎn)管理體制的改革涉及到方方面面。首先要解決國資委的定位問題。國資委應(yīng)定位為企業(yè)國有資本的出資人，應(yīng)使其擁有完整的出資人權(quán)利，國家所有權(quán)職能應(yīng)該包括決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個(gè)方面：制定國家所有權(quán)政策的職能、執(zhí)行國家所有權(quán)政策的職能，以及對執(zhí)行國家所有權(quán)政策的效果進(jìn)行監(jiān)督的職能。

　　在制定的所有權(quán)政策中，應(yīng)該包括的內(nèi)容有：明確國家所有權(quán)的全部目標(biāo)，包括國有經(jīng)濟(jì)“有進(jìn)有退”進(jìn)行戰(zhàn)略性的布局調(diào)整，國家必須控制的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域以及服務(wù)于公共政策并提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的非商業(yè)目標(biāo)。列出這些目標(biāo)的優(yōu)先順序，提出目標(biāo)的具體指標(biāo)，例如投資回報(bào)率和股利分配政策。在設(shè)置的目標(biāo)里可包括股東價(jià)值、公共服務(wù)甚至就業(yè)保障之間的權(quán)衡，并明確平衡這些不同類別目標(biāo)的方法。此外，還應(yīng)包括所有權(quán)機(jī)構(gòu)與企業(yè)的關(guān)系以及如何實(shí)施所有權(quán)政策等內(nèi)容。

　　國資委應(yīng)成為經(jīng)營性國有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管者，履行對全國經(jīng)營且營利性國有資本的統(tǒng)一戰(zhàn)略規(guī)劃布局、統(tǒng)一國資預(yù)算編制、統(tǒng)一監(jiān)督管理與考核、統(tǒng)一國資基礎(chǔ)管理等重要職能。在國資委下面設(shè)立行業(yè)性國有資產(chǎn)（資本）經(jīng)營公司。在監(jiān)管方式上，國資委應(yīng)從過去的“國企監(jiān)管”向“國資監(jiān)管”轉(zhuǎn)變。國資委與國企的關(guān)系從“上級(jí)主管”與“所屬企業(yè)”的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮蓶|”與“董事會(huì)”關(guān)系，即完全通過董事會(huì)履行責(zé)任，通過股份表決，來實(shí)現(xiàn)股東的三項(xiàng)權(quán)利：重大經(jīng)營的決策權(quán)，人事任免權(quán)和按股分紅的資本收益權(quán)。通過國有資本經(jīng)營公司來實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)管理的優(yōu)化。國有資本經(jīng)營公司作為連接國有資產(chǎn)管理部門和國家出資企業(yè)的中樞，在國有資產(chǎn)管理中處于一個(gè)承上啟下的地位。一方面接受國有資產(chǎn)管理部門的委托保證國有資產(chǎn)的保值增值，另一方面作為參股企業(yè)國有股權(quán)的代表行使國有股東的權(quán)利。

　　從目前情況看，國資委的機(jī)構(gòu)延續(xù)了過去行政職能設(shè)置，而缺乏按照國家股權(quán)所涉及領(lǐng)域作為股東機(jī)構(gòu)的專業(yè)化股權(quán)管理設(shè)置。其管理方式主要是通過審批、會(huì)議傳達(dá)，尚沒有向所持股的企業(yè)派出國家股東代表在國資委和企業(yè)之間建立起及時(shí)溝通的橋梁，個(gè)性化地對某個(gè)企業(yè)行使股東權(quán)利和承擔(dān)股東責(zé)任，這在大型國有企業(yè)公司治理的委托代理鏈上是一個(gè)重要的缺失。國資委作為國家股東機(jī)構(gòu)應(yīng)從行政化管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)化股權(quán)管理方式。與政府的其他職能部門相比，國資委應(yīng)該擁有更大范圍的自主權(quán)：任期內(nèi)有相應(yīng)的預(yù)算；擁有在外部、特別是在企業(yè)界聘任國家股東代表的權(quán)利；制定一項(xiàng)國家股東代表的內(nèi)部規(guī)章，對其任命、使命、職能、任期、民事和刑事責(zé)任作出規(guī)定。

　　既然國資委清楚地定位“國有資本的出資人”，就應(yīng)使其擁有完整的出資人權(quán)利。目前資質(zhì)部門掌握的對一些重要國有企業(yè)負(fù)責(zé)人的任免權(quán)，可以考慮逐步移交給國資委。組織部門可在國資委設(shè)立派出機(jī)構(gòu)行使有關(guān)管理權(quán)力，但不直接介入企業(yè)內(nèi)部高管的任命。

　　國家應(yīng)保持對關(guān)系國計(jì)民生重要產(chǎn)業(yè)控制力

　　國資委定位明確后，第二步就要解決國家對國有資產(chǎn)的控制力問題。國家應(yīng)保持對關(guān)系國計(jì)民生的重要產(chǎn)業(yè)如能源、電力、鐵道、煙草、軍工、通訊、礦產(chǎn)等具有自然壟斷性的行業(yè)保持直接的所有權(quán)和控制力。國資委應(yīng)作為一個(gè)積極的所有者，在法律的框架內(nèi)行使所有權(quán)職責(zé)。主要職責(zé)包括四個(gè)方面：第一，委派代表出席股東大會(huì)并行使投票權(quán)；第二，建立規(guī)則透明的董事會(huì)提名程序并積極參與董事會(huì)的提名；第三，定期對國有企業(yè)的經(jīng)營績效進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，并與國有企業(yè)的外部審計(jì)機(jī)構(gòu)和國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)保持溝通；第四，確保國企高管薪酬激勵(lì)符合公司發(fā)展的長期利益，并能吸引和留住合格人才。

　　從西方國家管理國有企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐看，主要是通過制定明確的所有權(quán)政策體系，明確國家所有權(quán)政策目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)途徑，政府對國有企業(yè)的管理政策和要求。挪威、瑞典、加拿大、法國、澳大利亞、新西蘭、英國等都制定了明確的國家所有權(quán)政策。例如，瑞典政府的國家所有權(quán)總體目標(biāo)是“為全體所有者創(chuàng)造價(jià)值”。英國股東執(zhí)委會(huì)的所有權(quán)總體目標(biāo)是“扮演有效而明智的股東角色，在政府設(shè)定的政策、監(jiān)管規(guī)劃和客戶參數(shù)框架內(nèi)，確保政府持股能帶來可持續(xù)的正回報(bào)，并隨著時(shí)間推移，彌補(bǔ)資本成本。”法國國家參股局（APE）作為法國政府的所有權(quán)機(jī)構(gòu)，制定了《國有企業(yè)與國有股東關(guān)系的章程》。該部門通過委派到國有企業(yè)董事會(huì)的代表，每年對企業(yè)執(zhí)行該《章程》的有效性進(jìn)行專門評(píng)價(jià)，國家參股局根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果形成年度報(bào)告。

　　制定和公布國家所有權(quán)政策報(bào)告，是世界各國實(shí)現(xiàn)對國有企業(yè)控制的重要手段。它主要起兩方面的作用，一是明確國家對國有企業(yè)的政策和要求；二是使社會(huì)各方了解政府對國有企業(yè)管理的邊界，實(shí)現(xiàn)社會(huì)對政府權(quán)力的監(jiān)督。

　　以挪威為例。挪威政府希望保持強(qiáng)大的國家所有權(quán)，以確保重要的國家資源和企業(yè)掌握在政府手中。截止2012年底，挪威政府持有的股份占奧斯陸證券交易所上市股份的35%以上。出于戰(zhàn)略性的考慮，由挪威各部委共直接持有約70家公司的股份，總市值約8000億歐元。雖然為便于行業(yè)管理，不同的國有企業(yè)由不同的政府部門管理，但實(shí)行統(tǒng)一的國有所有權(quán)政策目標(biāo)和要求。國家持股是為了達(dá)到4個(gè)方面的目的：即對重點(diǎn)企業(yè)的國家控制；國家對重要自然資源的控制；保證穩(wěn)定的所有權(quán)，以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)長期的經(jīng)濟(jì)增長和工業(yè)發(fā)展；實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)。

　　國家是挪威工商業(yè)的主要所有者。國家所有權(quán)保證了國家對資源的控制，保證了收入可以用于社會(huì)福利。國家所有權(quán)是保證挪威所有權(quán)的決定性因素，是未來挪威關(guān)鍵企業(yè)的基石。當(dāng)然，國家對挪威工商業(yè)的控制也采取多種形式，有獨(dú)資也有合資。挪威政府在其政綱Soria　Moria聲明中稱：“在獲得資金及專業(yè)技術(shù)方面，多元化的所有權(quán)是挪威工商業(yè)的重要力量。多元化的所有權(quán)是必要的，包括私人和公共所有權(quán)、國家和國際的所有權(quán)。挪威的國家所有權(quán)是確保公司的總部和研究活動(dòng)在挪威的重要手段。另一方面，外資所有權(quán)有助于確保發(fā)展和能力建設(shè)。”

　　國家作為股東，以促進(jìn)長遠(yuǎn)發(fā)展以及國有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展為己任，這就要求一個(gè)積極的所有權(quán)政策。由挪威貿(mào)易與工業(yè)部一年發(fā)布兩次的所有權(quán)政策報(bào)告，集中反映挪威政府的國家所有權(quán)目標(biāo)、對所屬國有企業(yè)的要求和監(jiān)管部門的管理框架。

　　從國家對國有企業(yè)的期望和要求看，無論是何種類別的國有企業(yè)，挪威政府都要求國有企業(yè)的董事會(huì)必須充分考慮一些重要的因素，如良好的環(huán)境、重組、多樣性、道德以及研發(fā)，來促進(jìn)公司長遠(yuǎn)的發(fā)展。政府強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)的公司社會(huì)責(zé)任，其含義是國有企業(yè)必須爭取向所有利益相關(guān)者表現(xiàn)一貫的良好實(shí)踐，致力于公司社會(huì)責(zé)任不應(yīng)該被視為一個(gè)無關(guān)業(yè)務(wù)戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)發(fā)展的獨(dú)特的元素。

　　挪威的國家的所有權(quán)政策還體現(xiàn)在企業(yè)經(jīng)營的導(dǎo)向方面，并非只關(guān)注資本回報(bào)。例如，在企業(yè)重組方面，作為所有者，國家希望國有企業(yè)在重組過程中表現(xiàn)負(fù)責(zé)，并采取長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)。在重組過程中，國家也發(fā)揮了制定商業(yè)和產(chǎn)業(yè)政策以及區(qū)域政策的作用。重組方案的實(shí)行應(yīng)促進(jìn)發(fā)展，而不是僅僅關(guān)閉運(yùn)營操作。在企業(yè)的研究與發(fā)展和能力建設(shè)方面，國家作為所有者，希望國有企業(yè)制定積極的研究與開發(fā)戰(zhàn)略，促進(jìn)企業(yè)間的廣泛交流與合作。在環(huán)境、健康和安全生產(chǎn)方面，挪威政府作為所有者對國有企業(yè)的明確要求是：長期的價(jià)值創(chuàng)造要求有效利用資源，最小化對自然環(huán)境的負(fù)面影響。公司對于環(huán)境問題的工作必須是系統(tǒng)的，必須包括公司的整個(gè)價(jià)值鏈。公司必須作出積極努力來提高認(rèn)識(shí)，并讓組織及個(gè)人參與到環(huán)境問題中。客戶、合作伙伴和供應(yīng)商必須在環(huán)境和安全問題上合作達(dá)到可能的最環(huán)保的解決方案。公司產(chǎn)品的產(chǎn)品開發(fā)、生產(chǎn)，分配以及再使用，必須相適應(yīng)，從而使它們進(jìn)一步負(fù)責(zé)長期社會(huì)發(fā)展，最小化對環(huán)境造成的負(fù)面影響。

　　此外，挪威政府還對所屬企業(yè)在道德標(biāo)準(zhǔn)、反腐敗等都有明確的指導(dǎo)意見和要求。通過嚴(yán)格要求透明度和公開披露是挪威政府打擊國有企業(yè)腐敗的有效手段。在挪威，公共管理法和信息自由法給予普通公民獲得公共管理決策信息的權(quán)利。增加國有企業(yè)的透明度，有助于社會(huì)的公共監(jiān)督。

　　挪威政府制定的所有權(quán)政策，不僅對國有企業(yè)有明確的要求和政策導(dǎo)向，對政府自身的定位和角色也做了明確劃分，并采取公開透明的方式，希望受到社會(huì)各界的監(jiān)督，這一做法值得我們借鑒。

　　國家主要通過參與股東大會(huì)對公司施加影響

　　挪威所有權(quán)政策報(bào)告顯示，政府的職能主要有三個(gè)方面，即決策者、市場調(diào)節(jié)者和公共財(cái)產(chǎn)管理者。為了保障這些角色的合法性并建立對國有控股者的信任，政府作為所有者的角色必須與作為決策者和市場調(diào)節(jié)者的角色分開。挪威工業(yè)貿(mào)易部管理著20家公司的國有股權(quán)。該部設(shè)立國有股權(quán)管理經(jīng)營部門，成員由企業(yè)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和律師組成，監(jiān)管活動(dòng)根據(jù)公司管理的需要，提名董事會(huì)委員及提名委員會(huì)成員，監(jiān)督和跟進(jìn)公司的財(cái)務(wù)表現(xiàn)，并關(guān)注公司的決策。國家股東，也必須按照《公司法》的要求參與股東大會(huì)、董事會(huì)。政府監(jiān)管部門不能直接干預(yù)公司的決策和日程經(jīng)營管理。國家作為所有者對公司運(yùn)作主要通過參與股東大會(huì)對公司董事、高管的提名和選舉，以及公司章程規(guī)定的股東權(quán)利的行使對公司施加影響。

　　從挪威等國家管理國有企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)看，我們獲得如下啟示：

　　第一，應(yīng)確保國家所有權(quán)的到位和不越位。

　　所謂國家所有權(quán)的到位是指國家作為一個(gè)積極的所有者在法律框架內(nèi)行使其所有者權(quán)利，主要職責(zé)包括四個(gè)方面：委派代表出席股東大會(huì)并行使投票權(quán)；建立規(guī)則透明的董事會(huì)提名程序并積極參與董事會(huì)的提名；國資委作為國有控股股東代表應(yīng)定期對國有企業(yè)的經(jīng)營績效進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，并與國有企業(yè)的外部審計(jì)機(jī)構(gòu)和國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)保持溝通；確保國企高管薪酬激勵(lì)符合公司發(fā)展的長期利益，并能吸引和留住合格人才。國家所有權(quán)不越位是指政府在明確的所有權(quán)政策下，避免干預(yù)國有企業(yè)具體的運(yùn)營事務(wù)，允許國有企業(yè)在董事會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)下享有充分的經(jīng)營自主權(quán)。國有資產(chǎn)管理部門應(yīng)尊重董事會(huì)的獨(dú)立性。

　　第二，應(yīng)在國企分類管理的前提下，確保國企董事會(huì)授權(quán)明確，承擔(dān)全部受托責(zé)任。

　　自2004年6月國資委開始進(jìn)行國有獨(dú)資企業(yè)董事會(huì)試點(diǎn)工作以來已近10年的時(shí)間，仍有相當(dāng)一批國有企業(yè)沒完成公司化改造的任務(wù)。從已建立董事會(huì)的52家央企來看，在規(guī)范建設(shè)國企董事會(huì)方面取得了初步的進(jìn)展。主要表現(xiàn)在建立了外部董事制度，實(shí)現(xiàn)決策層和執(zhí)行層分開；董事長與總經(jīng)理分設(shè)，并明確規(guī)范兩者的職責(zé)；建立國有企業(yè)外派監(jiān)事會(huì)制度，對董事會(huì)進(jìn)行評(píng)價(jià)等。

　　但現(xiàn)有的國企董事會(huì)建設(shè)缺乏分類管理的基礎(chǔ)，不同類型的企業(yè)使用同一治理標(biāo)準(zhǔn)和考核，使國有企業(yè)公司治理缺乏針對性，也有失公平，董事會(huì)的受托責(zé)任無法真正到位。

　　國有企業(yè)因其職能的復(fù)雜性，除實(shí)現(xiàn)經(jīng)營業(yè)績的目標(biāo)以外，還根據(jù)政府的需要承擔(dān)公共服務(wù)和特殊職能。應(yīng)將不同職能類型的國企分別對待，制定不同的治理評(píng)價(jià)體系。挪威政府將國有企業(yè)分類管理的做法值得我們借鑒。挪威政府目前控制著約5萬億人民幣的國有資產(chǎn)，將所有國有企業(yè)分為四類：（1）具有商業(yè)目標(biāo)的國有企業(yè)；（2）具有商業(yè)目標(biāo)和全國總部的企業(yè)；（3）具有商業(yè)目標(biāo)和其他具體目標(biāo)的企業(yè)；（4）具有產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)的企業(yè)。挪威政府根據(jù)四種不同類型的國企制定不同的所有權(quán)政策目標(biāo)。意大利的國有企業(yè)有服務(wù)公眾的特殊職責(zé)，這些職責(zé)內(nèi)容明確記錄在企業(yè)與政府簽訂的《公共服務(wù)協(xié)議》中，并以透明的形式向社會(huì)公布。協(xié)議明確規(guī)定了國有企業(yè)承擔(dān)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，如服務(wù)的特性和質(zhì)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)率、每單位生產(chǎn)成本等，以利于管理部門和社會(huì)的監(jiān)督。從實(shí)施的效果看，《公共服務(wù)協(xié)議》的簽署有利于國企運(yùn)行效率的提高。

　　第三，提高國有企業(yè)信息披露的透明度是改善國企公司治理的關(guān)鍵手段。

　　我國國有資產(chǎn)管理和國有企業(yè)運(yùn)行的薄弱環(huán)節(jié)是缺乏國企信息披露的透明度，不利于廣大民眾和高層權(quán)力機(jī)關(guān)對國有企業(yè)的監(jiān)督。世界各國國有企業(yè)管理和運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)表明，確保企業(yè)層面充分的信息披露和透明度是改善國有企業(yè)治理和運(yùn)行效率的必要手段。提高國有企業(yè)信息披露的透明度有利于公眾清楚了解國企經(jīng)營業(yè)績的運(yùn)營情況，喚起民眾和媒體對國企的關(guān)注和監(jiān)督，有利于全國人民代表大會(huì)有效行使所有權(quán)職責(zé)。《OECD國有企業(yè)公司治理指引》提出“國有企業(yè)應(yīng)遵循高標(biāo)準(zhǔn)的透明度”。為貫徹這一原則，國有企業(yè)應(yīng)制定有效的內(nèi)部審計(jì)程序和外部獨(dú)立審計(jì)制度。國有企業(yè)的會(huì)計(jì)和審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)比照上市公司的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。大型國有企業(yè)應(yīng)按照高標(biāo)準(zhǔn)披露財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)方面的信息。挪威主管國有企業(yè)的貿(mào)易與工業(yè)部每年向社會(huì)發(fā)布《所有權(quán)年度報(bào)告》，按照國有企業(yè)的四種不同類別，闡述所屬國有企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)、執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)績效、關(guān)聯(lián)交易、公司治理和高管薪酬等信息，使公眾對國有企業(yè)的運(yùn)行情況一目了然。

　　總之，國有企業(yè)因其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的特殊地位和重要性，受到世界各國政府的普遍重視。由于國家所有權(quán)的存在使國有企業(yè)公司治理更加復(fù)雜、更具難度。在我國，國有企業(yè)改革一直是整個(gè)改革開放戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)，如何在國有企業(yè)引入恰當(dāng)?shù)膯栘?zé)機(jī)制并提高信息披露的透明度是政府在改善國有企業(yè)公司治理方面的關(guān)鍵挑戰(zhàn)，希望相關(guān)部門重視并制定相應(yīng)措施。

　　（作者系中國社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治所研究員、公司治理研究中心主任）