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　　■砥礪奮進的五年·全面深化改革（五）

　　十八大以來，我國農村土地制度啟動了多項改革試點。這一輪改革試點地區(qū)全國開花，內容包含了土地的確權頒證、土地的權利抵押、宅基地和建設用地的流轉等，力度空前?！督洕鷧⒖紙蟆酚浾吡私獾?，隨著農村土地制度改革的深入推進，今年多項試點將迎來收官，試點中取得的經驗和成績將會為未來的制度設計和法律修訂提供重要參考，而農地改革也將在2018年進入全新階段。

　　筑基　確權為農村各項改革開啟空間

　　目前，全國31個省、直轄市、自治區(qū)中，共有28個地區(qū)在推進整省農村承包地確權登記頒證試點。根據(jù)農業(yè)部年初公布的消息，截至2016年底，全國2582個縣（市、區(qū)）開展了試點，確權面積近8.5億畝，約占全國二輪承包合同面積的70%，山東、寧夏已率先向中央報告基本完成。按照規(guī)劃，我國要力爭在2018年底基本完成農村承包地確權登記頒證。

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?趙乃育/繪

　　全面開展農村土地確權登記頒證工作，是2013年1月31日下發(fā)的中央一號文件首次提出的。據(jù)了解，農地確權頒證就相當于是為承包地“上戶口”。對于農民來說，土地確權登記是增加財產性收入的制度保障，也是維護農民土地承包權益的迫切需要。

　　中國農業(yè)科學院農經所原所長秦富此前在接受記者采訪時表示，只有通過確權頒證，才能確定土地對應的權屬關系，才能展開其他各項改革工作。例如，農村土地確權頒證之后，農村土地承包經營權的流轉就有了保障。隨著農村土地承包關系的逐漸穩(wěn)定和完善，使農村土地用以抵押融資變得可能。農民也將因此獲得更多的財產性收入。

　　然而，日前發(fā)布的中國社會科學院農村發(fā)展研究所組織研究的《中國農村發(fā)展報告》（2017）指出，在推進農村承包地確權登記頒證之前，有關部門并沒有根據(jù)農村承包地細碎化嚴重的實際情況，鼓勵和引導集體經濟組織成員對各戶分散的承包地進行“互換并塊”和“按戶連片”。在這種情況下，一旦完成確權登記頒證，各農戶嚴重細碎化的承包地將在法律上被固化，以后想要實現(xiàn)集中連片的難度將會更大。值得一提的是，在認識到這一問題后，近年來，河南民權縣、廣西龍州縣、安徽蒙城縣、湖北沙洋縣、廣東清遠縣等地，自發(fā)開展了“互換并地”“按戶連片”工作，在土地確權頒證之前，先進行一次內部調整，力爭實現(xiàn)“一家一塊田”。

　　除了承包地確權頒證將收官外，農村其他類型土地的確權工作也陸續(xù)得到明確。國土資源部不久前下發(fā)了《關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發(fā)證有關問題的通知》，對相關工作提供了更加明確的指導，宅基地和集體建設用地確權登記發(fā)證今年也有望全面提速。

　　盤活　“三塊地”改革喚醒農村沉睡資產

　　另一項進入總結階段的農村土地改革試點被稱為“三塊地”改革試點，包括了農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度等三項改革。

　　這三項改革正式啟動于2015年2月，國家部署了33個地區(qū)進行試點。根據(jù)安排，三項試點工作任務分別包括制定縮小征地范圍的辦法；賦予符合規(guī)劃和用途管制的農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能；依法保障農民宅基地權益，改革農民住宅用地取得方式，探索農民住房保障新機制等。

　　實際上，“三塊地”改革旨在喚醒農村沉睡的資產。以宅基地改革為例，一大改革亮點就是在集體經濟組織內部探索宅基地的有條件有償使用和自愿有償退出機制。中國農業(yè)大學農民問題研究所所長朱啟臻表示，宅基地是農民一個重要的財產，由于農村空殼化，很多宅基地得不到利用，房倒屋塌，滿院蒿草，確實是資源浪費。通過出租流轉等方式，能把資源利用起來，將它盤活，對于增加農民收入，繁榮鄉(xiāng)村，都是很有意義的。

　　而在農村集體經營性建設用地入市方面，過去，農村集體經營性建設用地難以自由流轉，其結果是城市建設用地日漸短缺，城鄉(xiāng)建設用地卻利用粗放，造成大量空閑用地。國土資源部調控和監(jiān)測司巡視員董祚繼此前告訴記者，農村集體經營性建設用地制度改革的基本思路，是允許規(guī)劃確定為經營性用途的存量農村集體建設用地，與國有建設用地享有同等權利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，并完善入市交易規(guī)則、服務監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機制?，F(xiàn)階段農村所擁有的存量建設用地多達2.5億畝，盤活農村資源，激活農村資產，農村發(fā)展將成為中國經濟增長的“下一個風口”。

　　根據(jù)規(guī)劃，到今年年底，所有“三塊地”改革試點將正式收官，試點成果呈報上級部門進行驗收和評估，對實踐證明可行的，修改完善有關法律；對實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律規(guī)定。也就是說，這些改革試點還剩下最后不到半年的時間。

　　突破　“兩權”抵押為農企引金融活水

　　由中國人民銀行和銀監(jiān)會負責，2015年正式啟動的農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款等“兩權”抵押貸款試點在2017年也將迎來收官。試點結束后，結果將上報全國人大常委會，作為修法的重要依據(jù)。

　　數(shù)據(jù)顯示，我國如今流轉比例已超過農村承包地總面積的三分之一，流轉總面積超過4億畝。有專家表示，當前中國農村可流轉的土地價值估算約為100萬億元，其中耕地約40萬億元。隨著我國農村土地流轉率每年逐步提升，其中的金融需求也在不斷增加。實際上，我國土地流轉過程中的金融服務一直是薄弱環(huán)節(jié)，這也是當前“三農”領域迫切需要解決的問題。正因如此，“兩權”抵押貸款試點工作應時而生。

　　截至2016年底，全國已經有近300個縣級行政區(qū)開展了相關試點，其中，農村承包土地的經營權抵押貸款試點232個縣級行政區(qū)，農民住房財產權抵押貸款試點59個縣級行政區(qū)，有13個地區(qū)重疊，兩項試點共計278個縣級行政區(qū)，大約占全國縣域行政區(qū)域的9.7%。記者在調研采訪中了解到，各個試點地區(qū)和金融機構均在實踐“兩權”抵押貸款的過程中進行了探索和創(chuàng)新。

　　多位專家和基層人士在接受《經濟參考報》記者采訪時表示，有很多農業(yè)龍頭企業(yè)抵押物不足，但信貸資金需求量大，農地承包經營權抵押可以作為有效的融資補充。但是，抵押擔保機制體系不健全，土地確權沒有覆蓋，評估機制不完善，抵押物處置難等，是目前各地面臨的普遍問題，這些也是未來試點中需要集中解決的問題。

　　北京農村產權交易所合作發(fā)展部負責人趙忠煦表示，雖然每年都在發(fā)文件加大農村金融服務的創(chuàng)新力度，但具體到金融機構執(zhí)行層面還是有很多具體困難。土地經營權不是完整產權就意味著不能快速變現(xiàn)，目前相關法律修訂還沒完成，因此要有實質上的突破，各類金融機構對涉農貸款的要求條件還是需要區(qū)別于其他行業(yè)，并通過加快法律修訂進程解決土地經營權在市場上的流通性問題，讓農村土地也具備像商品一樣快速流通的性質。