水資源稅的征收對我國水資源保護具有重要意義,但也容易帶來城鎮公共供水企業負擔加重等問題。如何合理征收水資源稅,法、德、俄、荷等歐洲國家的實踐經驗可資借鑒。
我國是世界上13個人均水資源最貧乏的國家之一。水資源人均占有量少、地區間分布不均、利用效率低、浪費與污染嚴重等問題,嚴重制約著我國經濟社會的可持續發展,加強水資源保護力度迫在眉睫。2016年5月,三部門下發《水資源稅改革試點暫行辦法》,自2016年7月1日起在河北省實施水資源稅改革試點,此舉掀開了我國水資源保護的新篇章。但在實踐過程中,也出現了城鎮公共供水企業負擔加重等問題,而農業限額外用水征稅問題也有待進一步明確細則。綜觀世界各國的水資源管理經驗,歐洲很多國家早已通過征收水資源稅保護水資源和水生態環境,并取得一定成效。積極借鑒各國的經驗,對于我國水資源稅改革具有重要意義。
首先,應積極借鑒歐洲各國對稅收要素的合理設計。合理的稅制對于優化水資源配置、有效利用和合理保護水資源具有重要的杠桿作用。一是要對納稅人進行分類管理。荷蘭根據水污染的范圍,將納稅人分為中央稅納稅人和地方稅納稅人。法國根據納稅方式的不同,將納稅人分為家庭納稅人和非家庭納稅人。前者排污性質相似、可使用固定稅率,后者排污性質復雜,實施差異征稅。俄羅斯根據水體的不同狀態、性質等特征,分為地下水資源使用、開采地下水礦物原料基地再生產、工業企業從水利系統取水、水資源污染等類別管理。我國可在現行地表水和地下水的分類下,結合水資源用途、各地區水資源狀況、使用性質、影響范圍、產業結構和調整方向、政策目標等,進一步細化分類。二是課稅對象要全面覆蓋。最具有代表性的國家是俄羅斯,由于水資源具有流動性,經常會出現水資源的開采者并非水資源的最終使用者,俄羅斯水資源征稅對象包括開采者和使用者,范圍廣泛,將工業上的生產用水、居民生活用水、地表水和地下水、水資源勘探和開發等行為均納入征收范圍。我國制定水資源稅法時,課稅對象應盡可能全面覆蓋。三是要制定合理的稅率。合理的稅率有利于平衡經濟發展和環境保護之間的矛盾。俄羅斯根據各地水資源豐富程度實行差別稅率,水資源豐富則稅率較低,水資源緊缺則稅率較高。法國考慮取水地點和水質,上游稅率較高,下游稅率較低。德國巴登-符騰堡州考慮取水成本和水質,取用地下水的稅率高于取用地上水的稅率;為引導公共供水,公共供水取水的稅率一般低于其他取水的稅率。我國水資源分布不均,可借鑒俄羅斯的做法,實行地區差別稅率,綜合考慮資源多寡、可循環性、水質、季節、行業、政策導向等因素,設置合理的累進稅率,還要避免稅率設置過低而造成節水效果不明顯的問題。
其次,應積極借鑒歐洲各國的稅收優惠政策,針對不同群體、用途、產業、地區等采取不同的優惠政策。一是要對特定群體用水予以政策傾斜。如社會低保人群、農村基本生活用水可以享受免稅政策。二是要堅持合理自用原則和公益原則。我國借鑒荷蘭的從急從權免稅,俄羅斯的合理自用免稅以及德國對于小額取水免稅或減半征收的稅收優惠,確立合理自用原則和公益原則,區分居民用水和非居民用水。對于居民生活用水,在合理自用范圍內予以免稅,超過合理自用范圍按累進超額稅率征稅;對于環保用水、公益設施用水給予稅收優惠。三是要對特定產業用水予以政策傾斜。如荷蘭規定特定用途排水和采水可以享受免稅待遇,體現了對可循環利用水資源產業的支持;俄羅斯對關系國計民生的行業或用途的水資源使用予以政策傾斜。我國可以考慮對關乎國計民生的產業、新型環保型產業用水給予低稅率優惠或減免征收。四是鼓勵研發和使用節能新技術。法國按照避免排污量計算獎勵金額。我國可以考慮對于研發節能新技術、購買先進節能設備、降低水資源污染的企業,在固定資產加計扣除、研發費用加計扣除、資源綜合利用等方面予以政策傾斜,鼓勵生產方式變革。
最后,應積極借鑒歐洲各國對水資源稅的征收管理模式。歐洲各國的水資源稅收入大都納入財政預算,地方享有一定自主權,稅款專收專用。征稅機關主要有兩種模式,一種是公眾治理模式,又分為高度公眾治理模式和公眾參與治理模式,前者如荷蘭由水資源管理委員會負責水資源稅的征收管理,后者如法國的流域委員會和水利管理局,分別承擔政策制定和稅款征收;另一種是稅務機關征收模式,如俄羅斯由地方稅務機關征收,采取按月申報的方式,稅款由聯邦預算和聯邦主體預算按比例分配。在征收過程中,要注意中央和地方、全體和局部辯證統一。可借鑒法國、德國的做法,考慮流域的特殊性,給予地方充分的自主權,制定符合本流域特點、本區域產業特點等因地制宜的具有當地特色的水資源利用政策和管理方法,鼓勵各地區互相借鑒好的做法;同時由于水資源的天然跨地域屬性,必須加強整體統籌,堅持整體利益和分段管理相結合的原則,從全國利益和長遠利益考慮政策的制定。要堅持政府管理和公眾參與治理相結合。借鑒荷蘭、法國等國做法,成立水資源管理委員會,由流域內的地區代表、用戶代表、地方單位代表及國家任命的代表等各方利益主體參與水資源治理,包括政策的制定、反饋、執行的監督等,提升社會整體的水資源保護意識和治理水平。要堅持稅款專用原則和兩級管理原則相結合。水資源稅專款專用,分為中央、地方兩級水資源管理基金,設立專門賬戶,進行資金托管,開展保值增值管理,分別專門用于全國流域和區域水資源的勘探開發、維護治理、宣傳教育、人才培養、專項設施、污染治理、受害補助等特定用途。
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