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2016年2月，習近平總書記對深入推進新型城鎮化建設作出重要指示：新型城鎮化建設一定要站在新起點，以人的城鎮化為核心，堅持以創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念為引領，更加注重提高戶籍人口城鎮化率，更加注重城鄉基本公共服務均等化，更加注重環境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感。未來5～10年,我國將進入人口城鎮化加快發展的關鍵時期。提高人口城鎮化質量，釋放人口城鎮化潛力，實現共享發展，關鍵在于創新以人為核心的新型城鎮化的體制機制。
以人為核心的城鎮化是我國轉型發展的“最大紅利”
實現人的城鎮化是新型城鎮化建設的出發點和落腳點。習近平總書記曾在山東調研時指出，“城鎮化不是土地城鎮化，而是人口城鎮化。”以人為核心的城鎮化，首要任務是推進人口城鎮化。面對經濟下行壓力，加快以人為核心的新型城鎮化進程，將釋放出新的發展紅利，不僅有利于拉動消費，還有利于拓寬投資空間。
1、人口城鎮化是擴大內需的最大優勢。
首先，人口城鎮化是擴大投資的重要載體。2020年，實現戶籍人口城鎮化率由2016年的41.2%提高至45%～50%，將新增城鎮戶籍人口1.2億左右，按農民工市民化人均10萬元的固定資產投資估算，將直接帶動12萬億元左右的投資需求。另外，農業農村基礎設施建設的加快，將為化解鋼鐵等產能過剩找到一條新路。據測算，供水、道路、電力、通信等農村基礎設施建設方面，需要投入的資金約為3.4萬億元。其次，人口城鎮化將帶來巨大的消費需求。2015年，我國農村居民消費水平僅相當于城鎮居民的35.6%，三個農村居民消費只相當于一個城鎮居民消費。到2020年，加快推進農村土地制度、戶籍制度、基本公共服務制度“三大改革”，城鎮新增的農業轉移人口將帶來2.2萬億元左右的新增消費規模。
2、人口城鎮化蘊含著巨大的人口紅利。
目前，我國人口紅利正在遞減，外出農民工人數增長率已從2010年的5.5%下降至2015年的0.4%。打破城鄉二元結構，以人口城鎮化推進城鄉一體化，促進農民工市民化，將明顯增加城鎮勞動力供給，并由此延長人口紅利期。
3、人口城鎮化將顯著提高全要素生產率。
根據《2015年全國農民工監測調查報告》，2015年，我國農民工接受高中及以上教育的數量占比25.2%。加快破除城鄉二元結構，提高農民工尤其是“80后”、“90后”等新生代農民工受教育程度和技能水平，人口紅利將轉型升級為人力資源紅利，由此推動全要素生產率的提高。
以人為核心推進規模城鎮化向人口城鎮化轉型
2013年12月，習近平總書記在中央城鎮化工作會議上強調，粗放擴張、人地失衡、舉債度日、破壞環境的老路不能再走了，也走不通了。“十三五”是實現以人為核心的新型城鎮化目標的關鍵時段，需要按照創新、協調、綠色、開放和共享的五大發展理念，加快推進規模城鎮化向人口城鎮化的轉型。
1、人口城鎮化發展的空間巨大。
目前，戶籍人口城鎮化率偏低是我國新型城鎮化建設的突出矛盾，它與全面建成小康社會的目標不相適應。2016年，我國常住人口城鎮化率為57.35%，戶籍人口城鎮化率僅為41.2%，遠低于2011年世界52%的平均水平。如果能打破政策與體制掣肘，通過深化戶籍制度改革、加快推動城鄉基本公共服務均等化，未來5年常住人口城鎮化率有可能以每年2個百分點左右的速度提升。到2020年，我國常住人口城鎮化率有可能達到65%左右。與此同時，戶籍人口城鎮化率將達到50%左右。
2、讓農民工成為歷史。
2015年2月，習近平總書記在中央財經領導小組第九次會議上強調：“推進城鎮化的首要任務是促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。”農民工市民化是推進以人為核心的新型城鎮化的核心。到2020年“讓農民工成為歷史”，這不僅是個經濟問題，也是個重大的社會問題。總的來看，2020年有條件、有必要讓“農民工”這個不合理的稱謂退出歷史舞臺。首先，農民工的結構發生重要變化，“十三五”深化戶籍制度改革的重要目標就是要讓農民工成為歷史。隨著80后、90后成為農民工的主體，他們中的多數人已經扎根于城市，很難再回到農村。目前，我國半工半耕戶占70%。2015年，“80后”、“90后”農民工占農民工總人數的比重已達55.2%。有調查表明，新生代農民工沒有從事過農業勞動的比例高達85%。農民工主體結構的變化、農民需求結構變化決定了農民工市民化很難再往后推10年。為此，到2020年，要將常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率差距縮小到10%左右。對于山東、江蘇、吉林、黑龍江、青海、寧夏等省份，常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率差距已在10%左右，可以相應加快戶籍人口城鎮化進程。對于二者差距較大的地區，可以設置緩沖時間和采取過渡性辦法。對于農業轉移人口的主要流入地，縮小常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率差距難度較大。對此，建議先實現公共服務由戶籍人口向常住人口擴展，逐步消化存量，優先將有穩定就業、穩定住所、連續居住多年和參加當地社會保障的農民工群體實現市民化。對于流動性大的農業轉移人口，將其納入流動人口管理。
3、實現基本公共服務常住人口全覆蓋。
2015年，我國農民工“五險一金”的參保率分別為：工傷保險26.2%、醫療保險17.6%、養老保險16.7%、失業保險10.5%、生育保險7.8%、住房公積金5.5%，這與城鎮職工之間存在著明顯的差距。“十三五”，以提高農民工社會保障參保率為重點，讓有穩定就業和生活的農業轉移人口平等地享受教育、就業、社會保障、醫療、住房等方面的基本公共服務，努力實現基本公共服務常住人口全覆蓋。與此同時，要把進城落戶農民工納入城鎮住房保障體系。例如，將符合條件的外來務工人員納入各級政府公共租賃住房保障范圍，對招用農民工比較多的企業，在符合規劃的前提下，可以考慮出臺政策鼓勵支持企業在依法取得的土地上建設農民工的宿舍樓。
4、基本實現“四個融入”。
習近平總書記曾指出，兩億多進城農民工和其他常住人口還沒有完全融入城市，沒有享受同城市居民完全平等的公共服務和市民權利，“玻璃門”現象較為普遍。農民工市民化就是要逐步實現農民工與城市居民身份統一、權利一致、地位平等，實現農民工及其家屬生活方式、消費方式的市民化，最終使農民工融入城鎮成為新市民，努力實現農民工“上崗有培訓、勞動有合同、子女有教育、生活有改善、政治有參與、維權有渠道、生活有尊嚴”，有效促進農民工及其家屬“個人融入企業、子女融入學校、家庭融入社區、群體融入社會”。
讓城鄉二元戶籍制度退出歷史舞臺
2014年6月中央深改組第三次會議上，習近平總書記指出：“推進人的城鎮化重要的環節在戶籍制度，加快戶籍制度改革，是涉及億萬農業轉移人口的一項重大舉措。”到2020年，實現“推進以人為核心的新型城鎮化”、“實施居住證制度，努力實現基本公共服務常住人口全覆蓋”的目標，關鍵在于深化戶籍制度改革，讓城鄉二元戶籍制度退出歷史舞臺。總的看，讓城鄉二元戶籍制度成為歷史的時機條件成熟；與農村土地制度三權分置改革相結合深化戶籍制度改革面臨重要機遇。
1、把2020年作為讓城鄉二元戶籍制度退出歷史的時間節點。
近年來，盡管國家出臺了一系列文件推進戶籍制度改革，但總的看，并未明確“以全面實行居住證制度取代城鄉二元戶籍制度”的改革目標。建議盡快明確，2020年全面取消城鄉二元戶籍制度。要著力推進居住證制度取代城鄉二元戶籍制度進程和省際居住證制度的相互銜接，到2020年基本建立以身份證號為唯一標識、全國統一的居住證制度，并使人口城鎮化率（即居住證率）達到50%以上，由此基本形成人口城鎮化的新格局。為此，要盡快制定并實施“廢除城鄉二元戶籍制度，全面實行居住證制度”的具體行動方案，并強化督查督辦工作，使這項歷史性的重大改革落實、落地。
2、統籌推進人口管理制度改革。
與居住證制度相適應，重在實現人口管理的三個轉變：一是由對人口的控制向對人口的服務與管理轉變，實現對流動人口的精細化管理和服務；二是按照“擴大覆蓋范圍、降低申領門檻、提高服務水平、完善技術手段、推進制度并軌”的基本思路，實現由城鄉二元戶籍制度向居住證制度的轉變；三是由治安部門的管理向人口服務部門的管理轉變，探索建立多方面共同參與的人口綜合服務管理系統。
3、強化各級政府在基本公共服務上的責任分工。
首先，強化中央政府在基本社會保障服務中的責任。由中央統一制度、統一標準，尤其是規范中央和省級政府在養老保障、基礎教育、公共衛生和基本醫療服務中的責任。第二，進一步細化中央和省級政府的服務范圍、支出比例、管理權限等，按照受益范圍確定支出責任分擔比例。針對流入地和流出地義務教育經費銜接困難的問題，對義務教育實行全國通用的教育券制度，盡快出臺全國統一的異地高考方案。第三，以流動人口變動為基礎，建立財力與事權動態匹配的財稅體制。完善中央轉移支付制度，保障流入地的財力。建立轄區財政責任機制，實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。
全面落實農民土地財產權
中共十八屆三中全會《決定》提出的“賦予農民更多財產權利”。推進農業供給側結構性改革，最大的紅利是盤活農村土地資源，這將為國內充裕資本找到新的投資空間，形成“三農”發展的巨大新動能。從現實需求看，盤活農村土地資源既有利于農業轉型升級，又有利于釋放人口城鎮化的巨大內需潛力。
1、賦予農民土地承包使用權的完整產權。
首先，從目前的現實情況看，農民土地承包使用權限于集體成員內流轉，土地價格不可能反映均衡市場價。集體成員賣者多，買者少，出價能力有限，市場經濟中，交易范圍越小，成交價偏離均衡價越遠，賣出農民使用財產利益受到損害。其次，農民土地承包使用權限于集體成員內流轉，容易形成新的“地主”。限定交易范圍，壓低交易價格，農民承包土地容易向少數農村有錢人甚至村霸等勢力低價集中。第三，擴大農民土地承包使用權流轉范圍。建議按照中共十八屆三中全會提出的“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”的精神，在嚴格農村土地用途管制和規劃限制的前提下，擴大農民土地承包使用權的流轉范圍，簡化農民土地承包使用權流轉程序，使農村土地承包人可依法自主決定土地承包使用權流轉。第四，從法律上賦予農民長期而有保障的土地財產權。建議修改《土地管理法》：賦予農民土地使用權人的土地用益物權，使其擁有對土地使用權依法享有占有、使用、收益的權利；突破土地承包經營期限為三十年的限制，實現農村土地承包關系穩定并長久不變。
2、賦予農民宅基地使用權的完整產權。
首先，農民宅基地產權的缺失使得多數農民利益受損。按照現有“一戶一宅”、農民宅基地只能在本集體內轉讓的政策規定，實質上縮小了需求范圍，難以實現農民宅基地及其住房的市場價值，也是當前我國城市房地產市場價格居高不下的重要原因之一。其次，要做實農民對宅基地的使用權。中共十八屆三中全會提出，“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度”。按照這一要求，需要做實農民對宅基地使用權這個用益物權，從法律上賦予農民對宅基地使用權用益物權性質，賦予其占有、使用、收益、轉讓、抵押、繼承等在內的完整權利。放寬農民住房流轉的限制條件，允許農房抵押、擔保、轉讓，并允許因房地不可分離、隨房屋流轉而必然產生的宅基地使用權流轉。農村集體經濟組織作為宅基地的所有者，可向購買農房、從而購買了宅基地使用權的人收取一定的集體土地使用權有償使用費。
3、建立城鄉統一的用地市場。
首先，建立兩種所有制土地“同地同價同權利”的平等制度。賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權，對兩種所有制土地所享有的權利予以平等保護，實現憲法和相關法律保障下的同地同權。其次，打破地方政府行政獨家壟斷供地的格局。盡快建立公開、公正、公平的統一交易平臺和交易規則，實現市場主體平等，讓市場供求關系決定價格形成，實現同一交易平臺、不同主體平等供地的局面。第三，簡化農民土地承包使用權流轉程序。建議修改《土地管理法》第十四條規定，允許農村土地承包人依法自主決定土地承包使用權流轉，以提高農民土地承包使用權流轉的便利性。
4、統籌推動土地制度和城鄉基本公共服務均等化改革。
按照中共十八大的要求，到2020年總體實現城鄉基本公共服務均等化。實現基本公共服務均等化，不能只是城里人的均等化，更要使農村人享受到與城里人均等化的基本公共服務。就是說，要實現制度統一、底線大致公平的公共服務均等化。實現這一目標，關鍵在于落實農民土地財產權，尤其是落實農民宅基地完整的財產權。由此，將明顯增加農民的財產性收入，增強農業轉移人口融入城市的能力，為總體實現城鄉社會保障制度統一提供重要條件。
習近平總書記曾在中央城鎮化工作會議上指出，“在我們這樣一個擁有十三億多人口的發展中大國實現城鎮化，在人類發展史上沒有先例。”我國是一個人口大國，是一個轉型發展中的大國，如何走出一條人與自然和諧發展的道路，是擺在新型城鎮化建設中的重大課題。在新型城鎮化建設的關鍵路口，以習近平同志為核心的黨中央作出了設立雄安新區這一重大的歷史性戰略選擇，探索人口經濟密集地區優化開發的新模式，謀求區域發展的新路子，打造經濟社會發展新的增長極。這不僅是推進以人為核心的新型城鎮化重大舉措，也是落實以人民為中心的發展理念的重大實踐。
（作者為中國〈海南〉改革發展研究院院長）
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