■年終報道·2016 印記（三）
近日，我國持續出現大面積重污染天氣。根據環境保護部最新公布的地方應對情況數據，截至目前，北京、天津、河北省石家莊等24個城市先后啟動重污染天氣紅色預警響應措施，另有超過50個城市啟動橙色以上預警措施。
近年來，地方政府在環境保護方面普遍面臨大氣污染防治、水生態治理、土壤修復領域的攻堅戰，廣闊的市場需求催熱PPP模式在環保領域的應用。據行業機構統計，前三季度PPP環保項目庫投資額超過上市公司總收入6倍以上。但業內人士指出，當前PPP模式在制度建設上仍待進一步完善。
機遇 環保PPP模式受追捧
業內人士分析認為，未來兩年是環保類市場需求集中釋放期。《經濟參考報》記者了解到，在重污染天氣降臨時，一些地方采取機動車限行、停產限產等應急響應措施，并且已經開始探索環保PPP模式在大氣污染防治中的應用。
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| ?趙乃育/繪 |
據悉，河北廊坊市為了推進燃煤鍋爐提標改造和租賃“三脫”（脫硫、脫硝、脫塵）環保設施工程，通過PPP模式在廣陽區、安次區、廊坊開發區等區域推進大氣污染源治理工作。此外，江蘇蘇州市也在采取央企助力，民企參與部分投資及運營管理的“PPP”模式治理大氣污染，該工程計劃在三年內陸續關閉兩座小熱電廠、淘汰300余臺燃煤小鍋爐。
事實上，環保PPP模式的應用不僅僅是在大氣污染防治領域。12月初，在2016中國環保上市公司峰會上，廣東省肇慶市環境保護局副局長陸志寧表示，該市正在通過一些PPP模式推進水污染防治或者水生態環境綜合治理的項目。
肇慶市在前期的專項調研結果顯示，全市116條河涌中，水質為優良以上的占比60.4%，劣Ⅴ類水質的河涌占比27.6%。為此，肇慶市提出“河涌長制”的解決方案，要求各地采取有效措施，確保實現水污染防治目標。
陸志寧告訴《經濟參考報》記者，PPP模式對環境治理的成效顯而易見。目前該市共劃定81個集中式飲用水源保護區。“十三五”期間，肇慶市計劃投資70多億元推進河涌綜合治理、優良水體保護、農村環境連片整治等項目。計劃投資56億元，繼續推進65座污水處理廠建設，完善污水管網770多千米。
通過PPP模式引進，環保類企業也在快速成長。復星集團董事總經理張富強告訴《經濟參考報》記者，復星集團目前在全國范圍已經陸續獲得大量的PPP訂單。其中，在山西臨汾的一個總投資額7.5億的PPP生態修復項目中，復星集團擁有60%的股權。
張富強說，通過PPP業務導入利潤，可以令企業在短期內獲得快速增長。“我們現在擁有大量的PPP合同訂單。可能在部分城市就僅僅參與道路建設、生態水系的恢復，但是整個打包的PPP就會衍生出大量的投資業務。我們通過合同導入的方式扶持技術型企業，讓它們快速成長，在營業規模和行業利率得到提升同時，他們又成為上市公司并購的對象，形成一個閉環”。
成效 PPP成為環保行業整合動力
截至2016年前三季度，財政部、發改委PPP環保項目庫合計約9100億元，是環保行業69家上市公司2015年收入1378億元的6.6倍，正在有力支撐環保行業發展。業內分析認為，PPP模式落地率不斷上升，簽約投資額年底預計達到3.5萬億至4萬億，“十三五”末或達20萬億。其中，環保類項目在“污水處理”“海綿城市”“污泥處理”等領域項目數量、投資額均占可觀比例。
華金證券分析師徐曼認為，PPP的流行建立在政府“保增長”以及“資產荒”的大背景下，財政部、發改委兩部委不斷出臺政策推動PPP項目庫擴容、落地率提升。環保項目在PPP項目庫中占比可觀，尤其是環境綜合治理領域，“PPP+環保”持續受益趨勢確定。同時，PPP成為加速環保行業并購整合的動力，推動環保企業從單一的訂單驅動向產業鏈完善的綜合治理平臺轉變。
徐曼進一步分析表示，未來仍看好PPP模式應用以及并購整合對環保行業的利好：一方面， PPP模式于2014年下半年開始得到廣泛推廣，項目建設期多為1至3年、運營期10年及以上，中長期內對環保企業業績的提升以及對環保產業付費模式的改善效應仍將持續；另一方面，環保行業正向執法趨嚴、治理效果導向的方向發展，優勝劣汰加速，技術落后、未形成規模的小企業面臨被淘汰、被整合的趨勢。
值得一提的是，迄今為止的PPP項目庫內，除去交通運輸，流域治理和環境修復訂單占比最大。徐曼認為，2016年5月出臺的“土十條”就土壤污染責任主體、污染地塊名錄、資金來源等方面提出指引，有望成為土壤修復行業轉折點。因此，2017年或將進一步出臺相關解決土壤修復支付方的扶持政策。另外，環保各子板塊收入和利潤增長情況也顯示出，土壤修復企業正處于業績上升通道。
業內普遍認為，2017、 2018年PPP板塊將處于需求加速釋放、項目加速落地的時期。近日，財政部聯合國務院辦公廳、環保部等部委分赴10省份開展“完善推廣政府和社會資本合作 （PPP）模式”專項督查調研，督促PPP項目、特別是重點示范項目規范實施、加快落地。
前景 制度建設待進一步完善
記者了解到，地方政府在推進環保PPP的過程中仍然存在一些“痛點”，這也是PPP模式普遍面臨的問題。有業內專家分析認為，當前PPP在政策落實、法制建設方面仍然不達預期，后期亟待進一步完善。
廣東省肇慶市在通過PPP模式推進水污染防治過程中，同時也在顧慮未來的政策變化風險，以及思考如何能夠實現持續發展。陸志寧表示，一方面從項目追責制度而言，現在普遍實行終生追責代替原來的“審批追責”。因此，他認為未來的PPP政策有可能不會太過激進。另一方面，針對PPP模式，發改委、財政部都出臺了一些政策和意見，他認為未來在部門的文件之上也要完善法律法規的架構，保障PPP的持續。
創業環保總經理林文波告訴記者，社會資本和政府合作之后可能存在矛盾。首先，從企業的出發點而言，應該是優先追求利潤最大化、股東利潤最大化。因此在PPP合作當中，政策法規的規定和企業的發展規律要取得均衡，企業的合理訴求應該得到保障。其次，是PPP模式應該加強風險管控，其中政府針對企業的收益模式應該有具體文件規定并保障能夠得到可靠執行，以此提高PPP項目的落地完成率。
針對PPP模式的制度困境和出路，北京大學法學院教授鄧峰告訴《經濟參考報》記者，當前PPP模式普遍存在的一些問題中，首先是政府的信用問題，僅僅通過各個部委一系列文件是否能夠保障值得思考。其次，有很多真正適合PPP的項目沒有得到有效推廣，比如環保項目當中的“污水治理”，這些未來持續需要現金流、用戶付費作為保障的項目應該引起重視。最后是PPP的招投標方式，當前普遍采取的法律框架是借助現有的招標投標法，但實際操作過程中，招投標會產生很多負面效果，并不能有效解決PPP的引入方式。
鄧峰說：“2016年在PPP的熱潮中，有很多問題沒有正確對待，不過未來還是值得期待和改進。”
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