2013年以來，我國出現了大面積和多行業的產能過?，F象，經濟增速大幅度放緩，導致難以通過新增需求消化過剩產能。產能過剩引發投資效率持續走低，成為制約我國經濟健康發展的重要問題。中央對此高度重視，近幾年的中央經濟工作會議都將化解產能過剩作為經濟工作的主要任務之一，國務院專門制定了《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，做出了部署要求，各部門和地方政府制定了相應的配套政策，推動了化解產能過剩工作的開展，取得了積極進展。不過，我們在調研中也發現，本輪產能過剩具有范圍廣、程度深、延續時間長和化解難度大的新特點，當前在化解產能過剩過程中仍存在一些亟須解決的問題。
當前在化解產能過剩過程中亟須解決的問題
(一)政策執行中存在一刀切的問題
當前產能過剩的總體表現是不少行業的產能利用率非常低，部分行業的產能利用率不到75%。但產能過剩行業存在結構性問題，同質化程度高的重化工業產品和低端產品的供給嚴重大于需求，而與此同時，一些中高端產品、差異化程度高的產品有效供給不足，供不應求。比如，產能嚴重過剩的鋼鐵行業面臨著低端供給過剩和高端供給嚴重不足的結構性問題。根據海關總署統計，2015年，我國厚鋼板、中板、冷軋薄板、特厚板進口仍然持續增長，分別同比增長18.5%、6.9%、4.5%和3.2%。這些進口鋼材品種主要用于大型及超大型變壓器、高檔汽車、高檔家電、風電、核電等領域?！吨笇б庖姟访鞔_提出：“落實有保有控的金融政策。對產能嚴重過剩行業實施有針對性的信貸指導政策，加強和改進信貸管理。鼓勵商業銀行按照風險可控和商業可持續原則，加大對產能嚴重過剩行業企業兼并重組整合過剩產能、轉型轉產、產品結構調整、技術改造和向境外轉移產能、開拓市場的信貸支持。”在政策執行中，商業銀行往往采取“一刀切”的辦法，對鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業企業的信貸支持一律收緊，致使這些行業內一些技術先進、市場前景較好的中高端產品和項目也面臨融資難、融資貴的問題，嚴重制約了行業競爭力的提升。
(二)淘汰落后產能中存在政策落實不到位的情況
中央和地方政府都制定了化解產能過剩的政策與推進方案，但在具體落實過程中，仍然存在著落實不到位的問題，影響了政策的實施效果。在調研中一些部門反映，淘汰落后產能中存在產能消除不徹底的問題，一些已經被淘汰的落后產能，在產品價格反彈時又恢復生產，這種情況擾亂了化解產能過剩工作的推進。另外，《指導意見》明確提出，通過推進企業兼并重組的方式來化解產能過剩，但也有一些部門反映，一些企業的兼并重組僅僅是將原有產能進行疊加，并沒有貫徹《指導意見》提出的支持兼并重組企業整合內部資源，優化技術、產品結構，壓縮過剩產能的要求，未進行真正的技術和管理整合，致使總體技術和管理水平并沒有提升，對化解產能過剩的實質意義并不大。
(三)職工分流安置方面的政策仍需進一步細化
在化解產能過剩過程中，一些企業面臨著較大的職工分流安置壓力，若職工安置不合理將會嚴重影響社會的和諧穩定發展。調研中一些企業反映，一是各產能過剩行業面臨的就業壓力有所不同。如煤炭行業，相較于鋼鐵行業，職工文化水平普遍偏低，再就業的壓力就會更大。二是不同區域面臨的就業壓力也不相同。調研中發現，同樣一家企業，不同區域的分支機構在進行員工調整時，員工面臨的就業壓力差異較大，在東部沿海等就業機會較多的地區，員工的接受程度相對較高，帶來的社會影響相對較小，而在一些就業機會較少的地區，帶來的社會影響相對較大。三是產能過剩行業內不同企業面臨著不同的就業壓力。產能過剩行業內不同企業的經營狀況差異較大，一些企業成為僵尸企業，瀕臨破產清算，職工面臨的是重新擇業的壓力;一些企業目前處于調整期，效益下滑但仍保持微利狀態，未來仍有一定的發展前景，職工面臨的是工資福利暫時降低或職業技能需要提升的問題。為妥善做好產能過剩行業職工的分流安置工作，還需針對上述實際情況進一步細化職工分流安置政策。
深入推進化解產能過剩工作的幾點政策建議
針對當前在化解產能過剩過程中亟須解決的問題，建議重視下述方面的工作，深入推進化解產能過剩工作。
(一)完善差別化政策，解決好化解產能過剩與培育產業競爭力并舉的問題
一是不斷完善當前的支持政策，加強對產能過剩行業內技術先進、市場前景較好的中高端產品和項目的差別化支持，促進產能過剩行業的轉型升級?？山Y合一些產能過剩行業的產品進口情況，制定盡可能詳細的中高端產品和項目指導目錄，為商業銀行等相關機構提供參考。二是引導商業銀行落實《指導意見》提出的要求，不斷加強和改進信貸管理，有保有控，加大對嚴重產能過剩行業企業兼并重組、整合過剩產能、轉型轉產、產品結構調整等方面的信貸支持，同時強化對資金流向的監管，避免出現資金被挪用的情況。三是通過科研基金資助、信貸貼息、個別行業稅收優惠等多種手段，加大財政資金對這些過剩行業中前沿技術研發生產的支持力度。
(二)加強市場監管，防止已被淘汰的落后產能死灰復燃
化解產能過剩涉及多個監管部門，需要發改、工信、環保、質監、安全、工商等多個部門密切協調和通力合作，并綜合使用價格、財稅、行業規范條件、環保質量等多種政策措施進一步加強市場監管。一是對已被淘汰的落后產能，必須注銷相關企業的生產許可證，在條件允許的情況下，盡快消除設備的生產能力，嚴厲打擊無證生產等違法行為，防止已被淘汰的落后產能死灰復燃。二是通過進一步優化兼并重組環境，特別是消除企業間跨地區、跨所有制兼并重組的制度障礙，加大財政資金投入，落實和完善稅收政策，鼓勵產能過剩行業企業開展兼并重組，提高產能過剩行業企業內部調整和化解產能過剩的積極性和能力。對于開展兼并重組的企業，監管部門應加強對技術整合方面的檢查，強化對污染物排放、能耗等方面的執法檢查，切實實現通過兼并重組淘汰落后產能的目標。三是加大化解產能過剩信息公開力度，設立舉報電話等監督平臺，接受社會的公開監督。四是加強化解產能過剩監督考核，建立責任追究機制。
(三)制定更加細化完善的政策，妥善做好職工分流安置工作
妥善做好嚴重產能過剩行業職工分流安置工作，一是結合不同的行業要求、區域特點，充分評估處置僵尸企業，化解產能過剩過程中的就業影響力，根據就業影響力的不同，制定不同的實施方案。二是根據產能過剩行業企業發展的具體情況，采取差別化政策，提升財政專項獎補資金的使用效率。2016年政府工作報告已經明確指出，中央財政安排1000億元專項獎補資金，重點用于職工分流安置。在具體實施過程中，對發展空間不大或瀕臨破產的企業，可強化社會保障接續工作以及最低生活保障方面的制度安排，并加強對職工再就業技能的培訓;對一些經營暫時較為困難、未來仍有發展潛力的企業，可強化穩崗補貼方面的制度安排，幫助企業平穩渡過難關。三是加大失業保險等保障資金對于產能過剩企業失業職工的支持，有效發揮社保的兜底作用。(作者單位：國務院發展研究中心)
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