當前，我國正在全面邁向創新驅動，其成效如何直接決定著中國經濟的未來?，F在我們轉向創新驅動發展新經濟有很多工作要做，如支持這個產業、支持那個產業，改變很多制度，建立一套體系。但在這個過程中從發展政策的意義來講，有沒有牛鼻子呢?我們認為在創新驅動過程中，如果政策上不能找到一個牛鼻子的話，就會陷入眉毛胡子一把抓，甚至實際效果背道而馳。如果有，我們認為就是要大力度地推進中國產業政策轉型。
一、發展階段轉換呼喚產業政策轉型
產業政策為什么需要轉型?其基本出發點在于適應不同發展階段下不同政策目標的需要。有一種觀點認為，中國產業政策對中國經濟增長都是負面作用，沒有正面效果，這當然失之偏頗。應該說在中國經濟過去三十多年的高速增長中產業政策發揮了重要作用，特別是在起點低、技術落后的情況下，降低了一大批產業自主學習摸索的成本和風險，迅速縮小了和發達國家的差距。但現在時代變了，我們過去是低收入國家，現在正進入中等收入國家;過去中國產業發展的基本路徑根本上可以概括為追趕和模仿，而現在要轉向創新驅動，但促進創新和促進追趕模仿的政策手段有根本的不同。對于追趕和模仿而言，因為有一個現成的成功案例擺在面前，未知因素和不確定性總體上比較小，政府可以通過加強學習、匯聚專家意見，集中力量支持和扶植走在正確道路上的企業，從而縮短追趕過程中的成本和風險。而對于創新而言，沒有現成的成功案例擺在我們面前，到底創新的機會在何處，往哪個方向是正確的路線，這些都是目前所不知道。創新的機會分布在市場各個角落，創新的正確方向需要不斷試錯，通過市場的演化來驗證。因此，政府在此過程中面臨著高度的信息不完全和不對稱，政府不可能親自設定一個正確的方向和明確的預定目標。打一個簡單的比方，這就好比是組織一個團隊跑步至既定地點，或者是在茫茫叢林中找東西這兩類任務之間的區別。這兩種情況下團隊的領導方式和手段是完全不同的。前者需要整個團隊對前方目標有統一的認識，行進過程中有高度的紀律性，大家在統一協調下進行分工合作等。而后者則更需要鼓勵每個成員獨立開展工作，增強探索和冒險精神，鼓勵每個成員提高對尋找目標的敏感性、對環境的適應性等。
二、傳統的產業政策已經成為創新驅動的關鍵制約因素
在實踐中，我國產業政策在促進經濟高速增長的同時，已經表現出來諸多負面因素。主要表現在三個方面。一是產業政策失靈現象經常存在，特別是從技術進步和創新促進的實際效果來看，產生了良好效果的案例比較少，負面案例比較多。在一些產業政策十分密集的行業，比如汽車、鋼鐵等行業產能增長普遍較快甚至大規模出現產能過剩，但從技術水平和世界前沿技術水平的差距縮小方面來看則大部分沒有達到大家預期。而在一些產業政策相對較少的行業反而技術進步的速度超過大家預期，比如說互聯網、電子商務等。二是產業政策導致的“創租”與“尋租”現象嚴重，一些企業套取甚至騙取政府的各項支持資金等類似案例頻頻發生，相關領域成為腐敗現象高發區。三是過大過全的產業政策體系及其實施已經明顯干預和扭曲了微觀經濟主體的運行，在不少方面已經成為形成良好市場競爭秩序的制約因素。從創新驅動來講最根本的一點在于，傳統產業政策從理論到執行手段和細節與對創新的激勵在很多方面都是背道而馳的。創新是高度不確定性的，創新機會是高度分散的，對創新的激勵首要的是有一個關于創新的良好市場，使得創新者能夠成為市場競爭的優勝者。而深度介入市場運行的產業政策一定會扭曲創新市場的運作，甚至使得尋租者成為市場勝利者，創新者也就失去了創新的積極性。
一個典型的案例是新能源汽車產業。發展新能源汽車，我國起步并不晚，也非常重視。大概在三十年前國家就開始大規模支持新能源汽車的研發。到了兩三年之前，美國電動汽車企業特斯拉突然崛起，我們才猛然發現，我們仍然沒有產生新能源汽車領軍企業，和美國比又明顯地落后。那為什么我們有大力度的產業政策，卻沒有產生“特斯拉”呢?傳統的產業政策到底碰到了哪些問題，為什么沒有促進創新的很好產生呢?有幾個問題值得重視。特斯拉的創立者馬斯克并非汽車界人士，為什么特斯拉沒有從汽車界內部產生呢?馬斯克原來是電子支付系統PayPal的創始人，然后去做汽車而創立了新能源汽車的領軍企業。而我們推進相關產業政策時，盯住的是國際一流企業，像通用、奔馳等，盡管進行了大量跟蹤研究，但最新的領軍企業沒有在這些大企業里產生。特斯拉的迅速發展非常重要的創新在于兩個，一是生產汽車的組織方式，馬斯克充分借鑒硅谷以IT行業為代表的企業生產組織方式，主張用非傳統汽車企業的方式認識和生產汽車，他甚至到現在都認為他生產的不是汽車，是移動智能終端。二是過去大家研究電動汽車普遍認為瓶頸在于電池不行、儲能不足以支撐電動汽車的發展。馬斯克一個創造性的想法是，一塊電池能量不足，但多塊電池加到一起可能就可以了。他想，哪怕用手機電池，把幾千幾萬塊電池集中起來，做一個很好的管理系統，讓它們產生足夠的能量來解決這個問題。這和原來主流汽車界解決問題的思路完全不一樣。這個故事告訴我們創新的重要特征，首先，它高度不確定，你不知道正確方向在哪;再者就是熊彼特所講的“創造性破壞”，能把創新做好的可能不是現有的成功企業，而是一個外部進入者，現有成功企業往往不愿意推進顛覆式創新，因為這可能損害現有的“蛋糕”，特斯拉就是一個典型的例子。
正是因為創新具有這樣的特征，所以傳統產業政策不能適應其需要。傳統政策的核心特征是選擇性補貼，即把認為重要的、代表方向的好企業、好產業挑出來，政府給予大力支持和扶植，這樣一種政策邏輯如果是針對追趕型經濟，有一個成功標桿豎在前面，比如向發達國家學習，采用選擇性補貼的方法大體可以。但如果是著眼于創新驅動時，未來在何方實現大家并不知道，政府同樣也不知道，專家也不知道，此時如果進行選擇性補貼根本不知道“選什么”，如果一定要“選擇”則一旦選錯就變成創新的桎梏了。比如，當時研究電動汽車，業界大家普遍認為有兩種技術路線，一是純電動汽車，二是混合動力汽車。到底哪一種是正確的方向，權威專家各持己見，眾說紛紜。從當時的政策選擇來看，混合動力技術路線甚至占據上風。若干年之后，大家發現特斯拉有它完全不同的一套純電動的技術方案，并得到市場認可。這告訴我們，我們很難事先知道什么樣的技術路線是正確的，選擇性補貼的傳統產業政策手段必然不可行。
因此激勵創新根本不是通過產業政策把現有的成功創新者挑選出來加以鼓勵，而是創造一個市場能夠發現創新、能夠賦予創新合理市場價格的正確機制。從近代歷史看，專利制度是這方面的成功案例。專利制度通過賦予技術創新者對成果享有排他性的獲取收益權利，很大程度解決了技術創新的激勵問題。那么，商業模式的創新怎么激勵呢?現有的辦法是給予股權，通過一套金融制度的安排，通過股權激勵來解決。不管哪種方式，其根本，都是通過完善市場讓創新者成為市場競爭的獲勝者和獲利者。按照這個思路，我們可以從兩個維度來理解產業政策，如下圖所示，縱軸衡量政策對創新激勵的程度，橫軸衡量政策對競爭的扭曲程度，這樣可以把坐標系分成若干區域，也即把政策分成若干不同類型。傳統產業政策大部分在左下角領域，因為它往往需要發揮勞動力密集的比較優勢，政府給予大量補貼，對競爭往往是扭曲的，我們可以稱之為追趕型產業政策。將來應進入右上角的區域，即既能促進競爭又能促進創新的產業政策，通過競爭真正去激勵創新者。
三、邁向競爭和創新政策
以上分析表明，實現創新驅動迫切需要推進產業政策轉型，即從傳統產業政策邁向競爭和創新的政策。從許多新興工業化國家的發展經驗來看，隨著經濟發展階段的轉換往往帶來產業政策的目標、內容、手段和實施方式的轉型。在發展初期，產業政策的目標主要是扶持主導產業或者保護幼稚產業，通過政策的直接干預，幫助企業利用比較優勢，實現對先進國家的模仿和學習，實現跨越式發展。而當經濟發展到一定階段，隨著與發達國家的差距逐漸縮小，技術革新逐漸失去模仿對象，自主創新成為經濟進一步發展的關鍵動力。此時，發展戰略和政策議程也會發生變化，開始從比較優勢戰略向創造有利于競爭和創新的社會經濟環境方向轉換，戰后日本、韓國的發展歷程都很好地印證了這一點。英國也有類似經歷，英國在20世紀六七十年代曾經學習日本，培育大量國家隊企業，鼓勵大企業去學習美國，縮短差距。后來發現美國真正的創新引領者并不是已經成功的企業，是新產生的像英特爾這樣不斷冒出來的新企業，是促進創新不斷涌現的市場環境。所以20世紀八九十年代，英國又開始廢除大量的產業政策，轉向維護市場競爭、鼓勵創新的政策體系。那么，具體到中國而言，如何從傳統的產業邁向創新與競爭政策呢?具體做法涵蓋甚廣，但以下幾個方面十分重要。
首先，從政策目標上，應從以產業扶持為主轉向維護競爭和促進創新。也就是說，要把維護競爭和促進創新作為政策首要的基礎性目標，用競爭和創新政策取代傳統產業性政策成為基礎性政策。這樣，打破地方保護，建設和維護全國統一性大市場;打破行業進入壁壘，鼓勵創新和創業者進行“創造性破壞”;完善市場的基礎設施，形成以市場為核心的創新創業體系;改進政府對研發的支持和管理方式，等等，這些內容從整體上應該大大重要于傳統的以產業扶持為主的政策措施。
其次，從政策手段上，應從挑選型政策為主轉向普適型政策為主。強制性實施的挑選型產業政策弊端日漸顯現。過去常用的產業目錄指導政策在實際操作上常常失之主觀，且計劃趕不上變化;人們習慣的投資審批、核準、市場準入等管制政策，帶來對市場競爭的扭曲，造成尋租和腐敗行為，催生生產能過剩，加劇市場波動等，負面效果越來越突出。產業政策的普適性指政策在其規定時間對政策客體具有普遍適用性。因為從鼓勵創新而言，政策切入點不應該是對象的身份特征，而應該從創新鏈條上各環節外部性的大小、風險和不確定性的程度等方面介入。因此，應在滿足機會均等和產業可持續發展原則的基礎上，從挑選贏家轉向有效提供服務;從正面鼓勵和補貼為主轉向更重視負面清單制度，非法規禁入領域各市場主體無論大小、無論性質一律有平等的進入機會;從更重視大企業、“國家隊”轉向更重視中小企業。
最后，從政策程序上，應從行政批文方式轉向行政立法渠道。要按照“有所為，有所不為”的原則，盡快讓競爭與創新政策制定主體回歸中央政府，并建議制定競爭與創新政策法，不斷加強對行政機關和公務人員的法律規范，加強對行政機關決策活動進行監督的法律規范，為推進競爭與創新政策由行政批文向行政立法轉型提供必需的法制程序保障。各項政策的出臺都應經過一定的法定程序，通過政策法制化解決政出多門、消除中央地方沖突。從組織機構上，健全競爭與創新政策的決策機構、協調機構、執行機構、咨詢機構和監督機構的體系。可以考慮在立法機關設立專門的“國家競爭與創新政策委員會”，承擔起對國家競爭與創新政策績效的綜合評估，對競爭與創新政策需求的宏觀指導，對相關政策出臺過程的有效監管等職能。建立競爭與創新政策的第三方評估機制，對任何產業政策的出臺，都要進行對創新和競爭的影響的評估。(作者系清華大學社會科學學院經濟學研究所教授、博士生導師)
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