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　　在中國數千年的歷史上，曾有過多次土地制度改革。近代以來，農村土地制度改革更是中國社會從農業文明轉向工業文明面臨的核心問題。而今，城鎮人口已經超過農村人口，農業在國民經濟中的比重已經大大降低，工業及服務業已經成為國民經濟的主體，在這種情況下，

　　農產品農村土地制度改革的目標、意義與方法已經發生了很大變化，以農村土地資本化為旨歸的新一輪土地制度改革，正從根本上改變土地要素的經濟意義與社會意義。而在農村土地資本化的過程中，將會面臨怎樣的風險，則是前所未有的挑戰。

　　——亞夫

　　近期國務院印發《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，這是農村土地制度改革邁出的堅實一步，也是農村土地資本化的重要探索。從國內外實踐看，土地資本化至少應具備三個基本要件，即土地產權邊界清晰、具有市場價值和存在資產轉化平臺。

　　十八屆三中全會以來，我們在農村產權制度改革和市場體系建設等方面進行的一系列探索，積累了不少好經驗，這為推進農村土地承包經營權抵押奠定了良好基礎。一是土地承包關系長久化和確權頒證奠定產權基礎。二是土地經濟價值提升提供了價值載體和依據。三是農村產權市場體系建設創造了交易條件。

　　農村土地承包權抵押貸款一般發生在個體或合作組織與金融機構之間，與農村土地信托、農村土地證券化等相比，參與主體相對較少，風險外部性有限，但土地資本化程度較高，衍生風險較大，需要搞好風險識別和防范。對金融機構而言，面臨政策風險和經營風險。對政府而言，面臨擔保風險和社會穩定風險。對農戶而言，面臨“失權失地”風險和價值剝奪風險。

　　未來相當長時期，農村土地問題都將是牽動城鄉發展和工農產業現代化的關鍵性問題。土地制度改革不破題，整個國家現代化進程必將受阻。農村土地承包經營權抵押試點是改革的最新探索，我們既要避免風險防范不足造成改革“開倒車”，也要避免只試不改止步不前。要在立足國內產權制度條件和農村發展實際的基礎上，充分借鑒國外經驗，推進農村土地承包經營權規范有序發展。

　　當前，我國農業發展已經進入新的瓶頸期，外部挑戰和內在矛盾相互交織，兩難和多難問題在不斷增多，簡單的體制機制修修補補難以走出困局，必須從土地制度這個牽動城鄉甚至改革全局的關鍵性制度著手，通過放活土地要素引導和重配資本、技術等生產要素，依靠要素現代化推動農業現代化。

　　近期國務院印發《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，這是農村土地制度改革邁出的堅實一步，也是農村土地資本化的重要探索，必將帶來廣泛深遠的影響，但也應充分認識其復雜性和艱巨性，妥善搞好風險應對。

　　推進農村土地承包經營權抵押具備哪些條件

　　從國內外實踐看，土地資本化至少應具備三個基本要件，即土地產權邊界清晰、具有市場價值和存在資產轉化平臺。十八屆三中全會以來，我們在農村產權制度改革和市場體系建設等方面進行的一系列探索，積累了不少好經驗，這為推進農村土地承包經營權抵押奠定了良好基礎。

　　一是土地承包關系長久化和確權頒證奠定產權基礎。只有產權界定清晰，產權主體才能通過要素市場自主實現出租、有償轉讓，或者進行資產重組、抵押、質押取得貸款等，產權交易契約才能保持穩定。長期以來，理論界一直存在私有產權和公有產權的優劣之爭，目前基本達成共識，即認為只要產權清晰，所有權并不是最重要的。土地私有并不是土地資本化的必然條件，在土地集體所有的前提下，只要產權是清晰和穩定的，土地資本化就具備基礎。

　　改革開放以來，我國實行了以所有權和承包經營權“兩權分離”為主要內容的農村土地制度改革，土地產權關系得到調整優化，但產權關系并沒有根本理順，土地所有權主體虛置，農戶土地承包經營權經常被調整、極不穩定，產權體系劃分不清，權能不完整，產權管理、登記等缺乏規范，導致農村土地流動性不足，土地交易成本過高。近年來我國以產權關系調整為核心的農村土地制度改革不斷深入，產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢的農村集體土地產權制度正在形成。

　　為了從根本上穩定農村土地承包關系，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。”土地承包關系長久化讓農民有了更加穩定的產權，土地經營者有了更加長遠的預期，使農村土地具備了市場交換的產權條件，增強了土地產權交易契約的穩定性，促進了農村土地的順暢流轉。同時，農村土地確權頒證加快推進，土地產權邊界更加明晰，這為農村土地產權的市場化流轉和利益合理分配提供了基礎條件。截至2014年底，全國承包耕地流轉面積4.03億畝，是2007年底的6.3倍，流轉比例達到30.4%，比2007年底提高25.2個百分點。

　　二是土地經濟價值提升提供了價值載體和依據。農村土地資本化是一個將土地資產憑其收益轉換成資產現期市場交換價值的過程，土地價值對資本化過程至關重要。按照英國經濟學家皮爾斯（D.Pearce）的觀點，土地價值由實際使用價值、選擇價值、存在價值等三部分組成，在我國農村土地價值體系中，除上述三種價值外，土地還具有社會保障價值，承載著農民就業、養老等功能。

　　長期以來，由于缺乏合理流動性，農村土地只是作為自然資源而存在，土地價值更多地表現為實際經營價值，轉讓價值不高，難以資本化。同時，傳統農業產業鏈條較短，局限于初級農產品生產，基本是生產什么就出售什么，產業利潤率較低，限制了土地的經濟價值。

　　近年來，國家密集出臺了一系列強農惠農政策，農業功能形態和產業鏈條不斷拓展，特別是設施農業、休閑農業等附加值高、投資回報快的產業加快發展，提高了農業綜合利潤，帶動了耕地經營價值和土地需求的增長，土地向新型經營主體集中，分散的土地價值得以整合，土地的可交易性增強，土地抵押價值得到提高，為金融要素的進入提供了價值載體。

　　例如，針對土地分散抵押價值低、金融機構不愿開展土地抵押業務等問題，浙江嘉興在農村土地確權頒證的基礎上，對新型農業經營主體土地經營權進行確權，辦理土地承包經營權證和他項物權證（即土地上投資建設的設施等），新型經營主體直接用土地經營權證和他項物權證到農信社即可進行抵押融資。這種模式得以運轉，在于土地的預期收益以及經營權集中處置的便利性。截至2014年底，全市發放土地流轉經營權證204張，發證面積4.17萬畝，專項貸款余額達到3.1億元。

　　三是農村產權市場體系建設創造了交易條件。在馬克思看來，當土地具有帶來收益的權利能夠進入市場流通并進行自由交易的時候，土地權利才能資本化。可交易性差的資產很難金融化，流動性不足的資產無法準確定價。土地必須進入市場，通過交易為所有者帶來預期收益，土地資產才能轉化為土地資本。土地產權交易市場和平臺的建設對農村土地資本化至關重要，如果沒有健全的土地產權交易市場，土地資產的各種財產權利就很難自由交易，土地資本化就難以實現或者成本代價過高。長期以來，基于土地對農民生產、生活和就業的重要意義，政府對農村土地權利關系交易進行了非常嚴格的限制，農村產權交易市場發育滯后，土地的交易性和流動性不足。

　　近年來，國家逐步放松了管制，農村土地經營收益權逐步具備了充當抵押物的可交易性和價值穩定性。2008年以來，國家先后通過部委文件形式在多地試點探索開展土地承包經營權抵押融資，2014年的中央“一號文件”中更明確提出“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”、“允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”。

　　同時，農村產權交易體系建設加快，各種金融服務和中介服務也快速發展，農村土地流動性增強。據農業部統計，截至2012年底，全國已有800多個縣（市）、13000多個鄉（鎮）建立了土地流轉服務中心。此外，農村社會保障體系不斷完善，農村土地承載的社會保障壓力逐步弱化，土地的資產變現能力加強，這事實上為農村土地承包經營權抵押“減負”，提高了金融機構開展土地抵押業務的積極性。

　　推進農村土地承包經營權抵押存在風險

　　農村土地承包權抵押貸款一般發生在個體或合作組織與金融機構之間，與農村土地信托、農村土地證券化等相比，參與主體相對較少，風險外部性有限，但土地資本化程度較高，衍生風險較大，需要搞好風險識別和防范。

　　對金融機構而言，面臨政策風險和經營風險。農村土地承包經營權抵押離不開金融組織參與，但在法律層面沒有明確認可、政策支持存在不確定性的條件下，發展農村土地承包經營權抵押業務對這些組織具有明顯風險。一是政府管制與法律風險。雖然農村土地承包經營權抵押流轉試點在不斷推進，但我國《土地管理法》、《擔保法》等規定耕地承包權相關土地權益及其附著物不能設立抵押權，宅基地抵押也被禁止，土地產權抵押等仍處于“風險地帶”，缺乏法律保護，存在法律風險，容易導致農村產權交易市場效率損失。

　　同時，盡管政府在積極推進農村土地確權頒證，但確權并沒有完全解決土地所有權缺失甚至消失的問題，而且土地承包經營權長久不變缺乏具體實現形式，許多地區事實上仍按照二輪承包期進行土地流轉，存在一些風險。林樂芬、王軍（2011）對浙江51個農村金融機構分行和支行行長的調查發現，分別有74.51%和68.63%的受訪者認為相關法律法規不健全是制約農村金融機構開展承包地抵押的主要障礙。

　　二是經營戶信用違約風險。農業是自然風險和市場風險疊加的產業，目前農業保險涉及的種類和補償額度還很有限，一旦因自然災害或經營管理失誤造成經營失敗，經營戶無法正常經營還款，農業經營風險會向金融機構傳導進而引發信用風險，給金融機構帶來較大損失。為此，金融機構往往會提高貸款利率來規避風險，導致經營戶融資成本過高。

　　例如，在重慶農地抵押過程中，金融機構對農村土地承包經營權抵押貸款采用的利率往往在基準利率基礎上上浮50%左右，擔保公司收取的擔保費等費用達到貸款額的2.4%～3.6%，總貸款費率合計在13%左右。同時，農村土地金融需要誠實守信的環境，目前農村信用體系還很不健全，個人信用檔案和記錄系統也不完善，由此可能帶來道德風險。

　　三是抵押品處置變現風險。由于缺乏政策法規依據，抵押物處置難以通過法律手段強制執行，成為一種不可置信的威脅，經營戶缺乏按期償貸的積極性。同時土地流轉市場不健全，且土地經營權流轉不能改變土地集體所有權性質和農業生產用途，一旦經營戶出現貸款違約，金融機構處置抵押的土地經營權難度較大，很難通過及時轉讓承包經營權來減少貸款損失，易形成信貸風險。

　　金融機構的貸款風險較大，需要進行風險分擔，但目前相關風險分擔機制并沒有建立起來，導致金融機構開展農村土地抵押的積極性不高。此外，盡管土地產權交易有形市場建設在加快推進，但農村土地抵押擔保體系、價值評估體系等還比較滯后，不利于土地融資安全和交易制度保護，增加了農村土地承包經營權抵押的風險。

　　對政府而言，面臨擔保風險和社會穩定風險。目前我國農村擔保體系不健全，為了規避風險，金融機構或中介組織一般要求政府出資組建相應擔保機構（或村集體）進行擔保或建立擔保基金，這需要投入大量人力和資金，當貸款人出現違約行為時，政府需要償付擔保損失，部分貸款人考慮到政府提供擔保，甚至會出現不愿償債的情況。

　　例如，棗莊市于2012年初被農業部選為24個農村改革試驗區之一，開展農村土地使用產權制度改革試點，政府成立了金土地融資擔保有限公司，探索農村土地承包經營權抵押貸款，但僅在一起土地抵押貸款人“跑路”事件中，政府出資金的土地融資擔保就承擔了250萬元的擔保損失，農村信用社承擔了50萬元的貸款違約損失。同時，農村土地承包經營權抵押的社會穩定風險也不容忽視。

　　一直以來政府在推進農村土地資本化方面進展緩慢，其中重要原因在于擔心開展農村土地承包經營權抵押后，當貸款人無法清償債務時，金融機構會獲得土地經營權，造成農民生計困難，特別是當經濟減速外出務工人員失業回流農村后無地可種，進而帶來社會穩定問題。這種擔憂盡管低估了農民的理性，但也并非毫無道理。在當前農村社會保障制度尚不健全，農民市民化進程緩慢的情況下，農民“失權失地”后缺乏就業生活保障，的確可能出現農民生活困難的情況。

　　對農戶而言，面臨“失權失地”風險和價值剝奪風險。一方面，農村土地承包經營權抵押，一旦發生較大的農業生產經營風險或其他風險，經營者在抵押期內無法償還貸款，金融機構就會按照約定取得農村土地承包經營權，可能造成“失權失地”。

　　另一方面，開展農村土地承包經營權抵押，需要對其經濟價值進行科學準確評估。目前農村土地市場價格形成機制還不健全，土地價值專業評估機構和科學合理的評估標準缺乏，導致土地使用權價值評估主觀判斷成份較大，價值低估、錯估等現象客觀存在，評估價值往往低于土地使用權實際價值，造成農民利益被剝奪。

　　推進農村土地承包經營權抵押有序發展

　　從世界范圍看，包括農地抵押在內的農村土地金融并不是新生事物，一些主要國家高度重視土地金融發展，并將其納入國家金融體系建設，在法律法規保障、金融機構建設、金融產品設計等方面已經形成了較為完善支持體系，在應對農村土地金融發展風險方面存在諸多共同做法。

　　一是建立健全法律法規，在扶持農村土地金融發展的同時，對其進行規范管理，為各類參與主體提供法律保障。例如，美國出臺的《聯邦農業貸款法》、《農業信用法》、德國出臺的《抵押權及破產令》、《抵押權法令》等。

　　二是強化農村土地金融發展的政策支持，降低金融機構經營風險，包括在財政上給予農村土地金融機構強有力的資金支持，針對農村土地金融機構制定了稅收優惠等特殊政策等，例如，法國農村土地金融機構享受政府從農業預算中撥付的大量貼息資金，美國允許聯邦土地銀行債券、票據持有者免交州所得稅和地方所得稅，聯邦土地銀行除自身所有的不動產需繳稅外，免征其他一切稅收。

　　三是建立主體多元化的金融組織體系，降低土地金融的信用風險。參與主體不僅包括政策性土地銀行、商業銀行、民間私人銀行等金融機構，同時還包括農村土地評估機構、農業保險機構、農業信托機構等配套機構。例如，德國除土地抵押信用合作社外，還有土地抵押信用協會、土地信用銀行、地租銀行、德國農業中央銀行等主體。

　　四是強化農地金融風險監管和分擔機制建設。例如，美國對農村土地金融機構采取了不同于商業銀行的管理，專門設立了包括監管機構、行業自律協會、資金融通清算中心和互助保險集團在內的金融管理體系，聯邦政府對合作金融業的存款統一實行強制保險。德國政府授予土地抵押信用合作社發行債券籌集信貸資金并擔保還本付息，印度聯邦政府保證土地銀行發行的特別農村債券的還本付息。

　　未來相當長時期，農村土地問題都將是牽動城鄉發展和工農產業現代化的關鍵性問題，土地制度改革不破題，整個國家現代化進程也必將受阻。新形勢下深入推進農村土地制度改革，如果沒有資本要素參與，大量土地“沉睡資產”將無法激活。

　　農村土地承包經營權抵押試點是改革的最新探索，我們既要避免風險防范不足造成改革“開倒車”，導致農村土地金融機構、農戶、政府等利益“共損”，也要避免只試不推改革止步不前。在立足國內產權制度條件和農村發展實際的基礎上，要充分借鑒國外經驗，推進農村土地承包經營權規范有序發展。

　　一要盡快修訂完善《農村土地承包法》、《物權法》、《擔保法》等相關法律法規，明確承包經營權、承包權和經營權的內容、性質、內涵及法律關系，條件成熟后制定出臺《農村土地抵押貸款法》，加強農村土地金融法律保障。

　　二要加快推進農村地籍調查和農村土地確權頒證，切實探索農村土地承包經營權長久不變的實現形式，進一步明晰農村土地產權關系。

　　三要制定統一的土地價值評估指導標準，扶持發展農村土地評估機構或支持現有評估機構發展農村土地評估業務，完善土地產權定價機制。

　　四是完善農村土地承包經營權抵押相關配套政策，加快農村擔保體系建設，健全農村社會保障和農業保險制度，提高保障水平和覆蓋面。

　　此外，在加快完善農村社會保障體系的基礎上，只要不改變土地用途、不損害農民利益、不破壞社會穩定，農村土地資本化的步子還可以再大一點，形式可以再多一點，農村土地證券化、宅基地抵押貸款等探索試點應該加快。只有大膽嘗試，在試點中凝聚共識、發現問題、找出路子，才能真正把農村土地改革這篇大文章做實做好。