財(cái)政資金分配由“補(bǔ)”到“投”
據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者不完全統(tǒng)計(jì)，2015年上半年全國(guó)省、市、縣各級(jí)政府成立的財(cái)政引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模超過(guò)5000億元，迎來(lái)爆發(fā)式增長(zhǎng)。各地通過(guò)整合財(cái)政補(bǔ)貼資金、引入社會(huì)資本，集中力量扶持支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展，基金投向主要包括戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和以基建為主的公共服務(wù)領(lǐng)域。專(zhuān)家稱(chēng)，今年上半年財(cái)政引導(dǎo)基金的“井噴”既是在當(dāng)前融資渠道收窄的情況下財(cái)政發(fā)力穩(wěn)增長(zhǎng)的重要手段，也是資金分配方式由“補(bǔ)”到“投”的顛覆性改革。
據(jù)招商證券固定收益研究團(tuán)隊(duì)梳理，僅2015年上半年，浙江、重慶、江蘇、山西、河北、河南、湖北、湖南、福建等省設(shè)立省、市各級(jí)財(cái)政引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基金十余只，其中戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資基金超過(guò)6只，規(guī)模逾1500億，以基建為主的公共服務(wù)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)投資基金近10只，規(guī)模逾3700億。而據(jù)投中研究院統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，全國(guó)各級(jí)政府成立的財(cái)政引導(dǎo)基金規(guī)模約1300億元，參股子基金數(shù)量超過(guò)370只。
財(cái)政部財(cái)科所研究員石英華接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示：“建立財(cái)政引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基金符合目前財(cái)政改革的大思路和方向，2015年無(wú)論從基金的數(shù)量還是規(guī)模看都有一個(gè)很大的突破，增長(zhǎng)非常快，通過(guò)財(cái)政基金引導(dǎo)、社會(huì)資本參與，有專(zhuān)業(yè)化的管理和市場(chǎng)化的運(yùn)作，這一套基金運(yùn)作思路已逐漸達(dá)成共識(shí)。”清科研究中心也認(rèn)為，2015年政府將更多地以政府引導(dǎo)基金的方式扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
同時(shí)，過(guò)往帶有行政性質(zhì)的財(cái)政扶持產(chǎn)業(yè)模式，也將由市場(chǎng)化與專(zhuān)業(yè)化的政府引導(dǎo)模式取而代之。
多位專(zhuān)家表示，目前積極財(cái)政政策穩(wěn)增長(zhǎng)被寄予較高期望，而當(dāng)前融資渠道收窄、PPP簽約落地不及預(yù)期、財(cái)政收支壓力大，在此背景下，財(cái)政引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基金成為財(cái)政發(fā)力穩(wěn)增長(zhǎng)的重要手段之一。
浙江省財(cái)政廳廳長(zhǎng)錢(qián)巨炎撰文表示，把分散的資金整合起來(lái)，并通過(guò)盤(pán)活存量資金等，設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，有利于增強(qiáng)財(cái)政統(tǒng)籌能力，集中財(cái)力辦大事。
招商證券固定收益分析師周岳接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)稱(chēng)：“很多地方有熱情設(shè)立財(cái)政引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基金，其主要目的還是穩(wěn)增長(zhǎng)。43號(hào)文之后，借貸、信托、城投債等原有地方政府融資方式都在一定程度上受到限制，然而地方事權(quán)沒(méi)有減少，地方政府還需要拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，得想辦法融資。”
此外，值得關(guān)注的是，國(guó)發(fā)62號(hào)文清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策出臺(tái)后，地方政府以稅收和財(cái)政資金直接補(bǔ)貼企業(yè)來(lái)促進(jìn)招商引資的模式難以為繼。不少專(zhuān)家認(rèn)為“資金改基金”變財(cái)政對(duì)產(chǎn)業(yè)、公司的直接投入為間接引導(dǎo)，無(wú)償支持政策逐步退出，這是對(duì)扶持發(fā)展的資金分配方式進(jìn)行的一次由“補(bǔ)”到“投”的顛覆性改革。“作為引導(dǎo)資金，吸引社會(huì)資本形成產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，改變了傳統(tǒng)撒胡椒面的做法，”石英華認(rèn)為，“不僅提供新的融資方式，還推動(dòng)了財(cái)政資金投入機(jī)制轉(zhuǎn)變，有助于提高績(jī)效，改變資金閑置、效率低下問(wèn)題，提升資本的運(yùn)營(yíng)效率。”正如錢(qián)巨炎文中指出的，如果把專(zhuān)項(xiàng)資金管理清單當(dāng)成專(zhuān)項(xiàng)資金改革上半篇的話(huà)，設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金就是這篇文章的下半篇，是財(cái)稅改革的升級(jí)版。
從各地財(cái)政引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基金的資金來(lái)源看，主要立足于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金、盤(pán)活的存量資金資產(chǎn)、財(cái)政預(yù)算安排和基金投資收益等。政府基金相當(dāng)于“種子”基金，通過(guò)母、子基金鏈?zhǔn)絺鲗?dǎo)放大，吸引帶動(dòng)金融資本、社會(huì)資本增加投入。基金以股權(quán)式投入，有退出機(jī)制，可滾動(dòng)、循環(huán)使用。
據(jù)記者了解，多數(shù)民間風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)與政府的合作有三種模式，一是將政府財(cái)政出資作為“優(yōu)先股”，確保本金與利息安全；二是風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)在約定時(shí)間內(nèi)，按照約定價(jià)格，回購(gòu)被投資企業(yè)的“財(cái)政出資所占股權(quán)比例”；三是與政府財(cái)政出資共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)共享收益。
雖然成立基金的數(shù)量和規(guī)模都突飛猛進(jìn)，然而一些已有基金從成立到正式投入運(yùn)作需要兩年甚至更長(zhǎng)時(shí)間。
對(duì)此，石英華認(rèn)為，一是因?yàn)檎透鞣劫Y金合作過(guò)程中投資理念達(dá)成共識(shí)需要時(shí)間，短期來(lái)看社會(huì)資本希望投資時(shí)間越短越好、收益回報(bào)越快越好，政府想著力支持的則是近期需要投資發(fā)展但短期不一定有高回報(bào)的領(lǐng)域。二是一些地方項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足。雖然各地都說(shuō)缺資金，但實(shí)際上具體的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備往往并不符合現(xiàn)有的引導(dǎo)基金希望投資的領(lǐng)域，因而可能會(huì)出現(xiàn)基金到位、項(xiàng)目缺位的情況。
一位做過(guò)省級(jí)財(cái)政引導(dǎo)基金顧問(wèn)的中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)咨詢(xún)公司相關(guān)業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人告訴記者：“一些產(chǎn)業(yè)資本希望成為引導(dǎo)基金（子基金）的股東，可能希望該基金投資于特定的項(xiàng)目，希望把產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金作為前期政府增信的手段，這期間會(huì)有博弈。還有一些社會(huì)資本希望投資基金時(shí)有一個(gè)優(yōu)先級(jí)的安排，比如基準(zhǔn)利率的保障，但是政府引導(dǎo)基金如果要切實(shí)發(fā)揮作用需要各方分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，這個(gè)利益可能不一定有保障。”
“現(xiàn)在很多城市基金的運(yùn)作方向和具體運(yùn)作方式還沒(méi)有考慮特別清楚。基金從開(kāi)始有想法，到人員、組織上的準(zhǔn)備，再到選擇合作伙伴、配資成功，最后投資項(xiàng)目順利運(yùn)轉(zhuǎn)，往往需要幾年時(shí)間。”上述負(fù)責(zé)人表示。
