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我國銀行業中政策性業務與商業性業務分離的改革任務一直沒有完成。特別是近幾年，政策性銀行加大了商業性業務比重；商業銀行則將部分貸款用于公益性強、回報率低、還款周期長的政策性領域，這也增加了商業銀行的風險。
在上個世紀80年代和90年代初，我國還沒有政策性銀行，大量用款周期較長的基礎設施、基礎產業項目，由工農中建四家專業銀行提供貸款。由于銀行對有關部門指定的項目進行貸款，而不是自主審貸，銀行一定程度上成了財政的“提款機”。那時就已經出現了短存長貸、期限錯配的現象，加劇了金融風險。在1994年銀行體制改革中，將銀行的政策性業務與商業性業務分離。專業銀行開始向商業銀行轉型，剝離專業銀行的政策性業務，組建了三家政策性銀行。
政策性銀行依托國家信用發行政策性金融債進行融資。截至2014年10月，我國累計發行政策性金融債券16.78萬億元，存量債券9.63萬億元，在整個債券市場上占比27.66%，是我國債券市場上發行規模僅次于國債、存量規模最大的券種。這些債券主要用于“兩基一支”（基礎設施、基礎產業和支柱產業）、城鎮化、民生（棚戶區、三農或小微企業）、“走出去”戰略等方向，成為政策性投資項目中長期資金的重要來源。
但是目前，政策金融債發行規模越來越難以滿足政策性投資的需要。原因之一是，國家對政策性金融實行計劃管理，統得過多過死。有關部門在確定政策性銀行金融債發行規模時，主要是按照上年金融債發行基數，按一定的增長比例確定本年度金融債發行規模。對各行政策性貸款規模實行指令性計劃管理，逐年甚至逐季下達指令性計劃。由于不同年份國家政策性項目對資金的需求不同，不同時點的融資成本不同、發債期限不同，每年制定的金融債發行計劃、貸款規模計劃往往趕不上變化。各行政策性金融債在發債總量和發債時間的嚴格限制下，難以完全按照市場資金供需狀況發行債券。在資金投放上，即便國家政策性投資有較大需求，也不得突破貸款規模，不利于服務國家戰略和宏觀調控。
對政策性銀行的監管也存在錯位。從事政策性業務的銀行本質上是依托國家信用的非營利機構，但在監管和考核上，沒有體現出它的特點。比如，要求這些銀行與商業銀行一樣，也要達到相同的資本充足率。這些問題在很大程度上是由于一些政策性銀行、開發銀行兼有政策性與商業性業務，導致有關部門將其視為商業銀行進行貸款規模管理，按商業銀行標準監管考核。
政策性業務與商業性業務分離改革滯后，也增加了商業銀行風險。2008年之后，大量政策性項目在無法得到銀行政策性資金足夠支持的情況下，轉而使用了部分高利率的商業貸款。商業銀行將大量資金投放到“鐵公基”、地方融資平臺，貸款投向與政策性銀行同質化，加劇了期限錯配。由于這些資金投放長期擠占商業銀行的信貸規模，商業銀行不得不在貸款規模和存貸比監管之外，開展大量的表外業務，并助長了影子銀行過快發展，埋下了金融風險的隱患，提高了實體經濟的融資成本。
我國作為發展中大國，在今后很長一段時期內，仍需要政策性金融持續發揮作用。為提高金融債融資規模和使用績效，更好地滿足國家戰略和宏觀調控的需要，有必要繼續分離銀行政策性和商業性業務。
今后政策性銀行應當只從事政策性業務，對各銀行已有的政策性業務與商業性業務，可以實行分賬管理、分類考核、分類監管。建立兩種業務的防火墻，銀行內部不再進行交叉補貼。在政策性銀行業務擴大后，各商業性銀行應當逐步過渡到只從事商業性業務，不再為公益性項目提供高利率的中長期商業貸款。
國家對政策性銀行的管理方式也應進行改革。有關部門不宜再下達政策性金融債發行規模的指令性計劃，有必要取消對從事政策性業務銀行的貸款規模管理，進而提高從事政策性業務的銀行在金融債發行額度、期限、對象、方式上的自主權。對政策性銀行在資本充足率、收益率、不良貸款劃分標準和容忍度、項目評審標準等方面，也應當實行與商業銀行不同的監管考核標準。
在當前經濟下行壓力較大的情況下，政策性金融債規模偏小的問題尤為突出。國家應當發揮政策性金融債主權債信高、融資成本低的優勢，大幅擴大政策性金融債發行規模，加大其對國家重大決策支持力度。擴大金融債發行范圍，從主要由金融機構認購擴大到企業、個人，從國內發行擴大到國外發行。擴大政策性金融債發行，完全可以成為穩定投資增長的有效措施。
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