簡政放權(quán)被稱為改革的“先手棋”，全面清理非行政許可審批項(xiàng)目無疑是這盤“先手棋”中的關(guān)鍵“棋子”。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，雖然目前非行政許可項(xiàng)目已啟動大規(guī)模清理，但還存在一些“明放暗不放”的情況，部分行政許可變身非行政許可玩“數(shù)字游戲”。與行政許可相比，非行政許可設(shè)立的依據(jù)層次比較低、設(shè)立的程序不規(guī)范、不嚴(yán)格。這類事項(xiàng)的存在，直接導(dǎo)致很多不規(guī)范的行政行為，甚至成為滋生腐敗的土壤。
明放暗不放清理玩“數(shù)字游戲”
近兩年來，國務(wù)院各部門已取消和下放了600多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。各地政府也紛紛出臺相應(yīng)措施，從清理行政審批項(xiàng)目入手，進(jìn)行“自我革命”。但《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，一系列光鮮數(shù)字的背后也隱藏著一些“明放暗不放”的現(xiàn)象。“備案”、“證書發(fā)放”等非行政許可審批依然大量存在，許多審批事項(xiàng)換了個(gè)“馬甲”繼續(xù)游離于法律授權(quán)之外。
國家能源局煤炭司前副司長魏鵬遠(yuǎn)，利用負(fù)責(zé)煤礦基建的審批和項(xiàng)目改造核準(zhǔn)工作，6年斂財(cái)折合人民幣兩億多元。四川省公安廳治安管理總隊(duì)原副總隊(duì)長，利用分管民用爆炸物事務(wù)，下發(fā)“紅頭文件”，僅“推銷”一次民用爆炸信息管理系統(tǒng)綜合信息無線平臺就獲利600萬元……十八大以來，各地查處的腐敗案件表明，失控的審批權(quán)一次次為權(quán)力尋租提供了溫床。
在5月12日國務(wù)院召開的推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)指出，要推動政府簡政放權(quán)向縱深發(fā)展，進(jìn)一步釋放市場活力和創(chuàng)造力，要由政府部門“端菜”變成人民群眾“點(diǎn)菜”。
據(jù)了解，目前國務(wù)院部門行政審批事項(xiàng)還有約1000項(xiàng)左右，已經(jīng)完成了本屆政府承諾消減1/3行政審批事項(xiàng)的任務(wù)，國務(wù)院已開始將簡政放權(quán)的工作推向深入。在5月6日的國務(wù)院常務(wù)會上，會議決定，依照依法行政要求，在去年大幅減少各部門非行政許可審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，徹底取消這一審批類別。
“雖然政府清理了大量的行政審批事項(xiàng)，但老百姓的感覺并不明顯，問題在于背后還隱藏著一些‘?dāng)?shù)字游戲’。”長期致力于行政審批制度改革研究的四川大學(xué)法學(xué)院教授徐繼敏說。
“清理掉的項(xiàng)目中有的是長期不用的；有的是把幾個(gè)審批項(xiàng)目合并成一個(gè)，在下面掛很多子項(xiàng)；還有的把行政許可審批變個(gè)名字，做成類似于‘登記’、‘備案’、‘核準(zhǔn)’的非行政許可審批事項(xiàng)。”他說。
非行政許可審批，是指不屬于行政許可法調(diào)整的行政審批。事實(shí)上，非行政許可審批事項(xiàng)在中央和地方的政府部門實(shí)際工作中曾大量存在。國務(wù)院審改辦新聞發(fā)言人李章澤說，國務(wù)院常務(wù)會議確定要清理的剩余的非行政許可審批事項(xiàng)有244項(xiàng)。
李章澤指出，與行政許可相比，非行政許可設(shè)立的依據(jù)層次比較低、設(shè)立的程序不規(guī)范、不嚴(yán)格。這類事項(xiàng)的存在，直接導(dǎo)致很多不規(guī)范的行政行為，甚至成為滋生腐敗的土壤，有悖于依法治國的總體方略，在政府行為中是一個(gè)迫切需要清理和規(guī)范的“偏門”。
徐繼敏指出，過去不管從中央還是地方的情況來看，都有為數(shù)不少的行政許可項(xiàng)目被納入了非行政許可審批的范圍，規(guī)避了《行政許可法》的約束。
“在2004年國務(wù)院設(shè)立的211項(xiàng)非行政許可審批項(xiàng)目中，大量是針對公民、法人或者其他組織的，需要行政機(jī)關(guān)作出許可的事項(xiàng)，實(shí)際上這些屬于行政許可。如教育部承擔(dān)的‘高等學(xué)校赴境外設(shè)立教育機(jī)構(gòu)（含合作）及采取其他形式實(shí)施學(xué)歷教育審批’就屬于行政許可。”他說，“國務(wù)院部委是國務(wù)院工作部門，行政許可法取消了國務(wù)院部委設(shè)定行政許可的權(quán)力，但國務(wù)院部門采用設(shè)定核準(zhǔn)、備案等措施，實(shí)施上也設(shè)定了行政許可。”
終結(jié)“法外授權(quán)”須動真格
非行政許可審批事項(xiàng)，作為制度的“灰色地帶”，自尋創(chuàng)租設(shè)租，爭權(quán)奪利，在出現(xiàn)問題時(shí)往往成為推卸責(zé)任的借口。要促進(jìn)簡政放權(quán)工作的進(jìn)行，釋放市場主體活力，充分調(diào)動企業(yè)積極性，需要徹底根除“非行政許可審批”這一“制度后門”。
“在過去，行政許可審批被納入《行政許可法》的規(guī)定，非行政許可審批就被排除到法律規(guī)定之外，屬于法外的‘自我授權(quán)’，事實(shí)上，老百姓做任何事情，如果要獲得政府的審批或同意，它就應(yīng)當(dāng)是行政許可，應(yīng)當(dāng)被納入《行政許可法》調(diào)整的范圍。”徐繼敏說。
2014年4月14日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于清理國務(wù)院部門非行政許可審批事項(xiàng)的通知》。《通知》要求，清理工作要按照統(tǒng)一要求，分類處理，分步實(shí)施，該取消的一律取消，該調(diào)整的堅(jiān)決調(diào)整，最終將面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項(xiàng)取消或依法調(diào)整為行政許可，將面向地方政府等方面的非行政許可審批事項(xiàng)取消或調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)。
徐繼敏對此解讀道：“將來的行政審批分為兩類：一是行政許可，二是內(nèi)部審批，即政府針對內(nèi)部行政機(jī)關(guān)的審批。政府針對行政相對人的行政審批都屬于行政許可，將受到《行政許可法》約束。”
5月6日的國務(wù)院常務(wù)會議決定，對剩余的244項(xiàng)非行政許可審批事項(xiàng)進(jìn)行分類清理：對中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)免征營業(yè)稅審批等49項(xiàng)予以取消，對保健食品注冊審批等20項(xiàng)按程序轉(zhuǎn)為行政許可，對其他不直接涉及公眾或具有行政確認(rèn)、獎勵等性質(zhì)的事項(xiàng)調(diào)整為政府內(nèi)部審批或通過權(quán)力清單逐一規(guī)范。
財(cái)政部5月28日對外宣布，決定將涉及政府性基金立項(xiàng)審批、行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目審批、國際金融組織貸款捐贈事項(xiàng)審批和外國政府貸款事項(xiàng)審批4項(xiàng)非行政許可審批事項(xiàng)調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)。財(cái)政部表示，此次調(diào)整正是落實(shí)國務(wù)院決定精神的舉措，要求各地區(qū)和各相關(guān)單位嚴(yán)格規(guī)范政府內(nèi)部審批行為，明確審批的權(quán)限、范圍、條件、程序、時(shí)限等，嚴(yán)格限制自由裁量權(quán)，優(yōu)化審批流程，提高審批效率，不斷提高財(cái)政管理的科學(xué)化規(guī)范化水平。
記者發(fā)現(xiàn)，目前在一些地方，取消非行政許可審批工作于2014年就已經(jīng)啟動。以四川為例，2014年底，該省決定取消省本級非行政許可審批40項(xiàng)，調(diào)整或并入現(xiàn)有行政許可審批事項(xiàng)3項(xiàng)，調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)29項(xiàng)，下放給下級政府內(nèi)部審批事項(xiàng)2項(xiàng)。
四川省委編辦政府機(jī)構(gòu)編制處負(fù)責(zé)人表示，在目前全國尚無“非行政許可審批”的統(tǒng)一概念的背景下，四川省在清理非行政許可審批的過程中，采取列舉式的方法，由省級各部門（單位）自行清理報(bào)送。“對于省政府已經(jīng)明確轉(zhuǎn)為服務(wù)事項(xiàng)的項(xiàng)目，只要屬于審批事項(xiàng)的均予以清理，防止借‘服務(wù)事項(xiàng)’實(shí)施變相審批，以從根本上徹底取消‘非行政許可審批項(xiàng)目’。”
四川省體育局政策法規(guī)與宣傳處處長殷旭舉了一個(gè)例子，過去，四川所有從事射擊競技運(yùn)動的單位都需要向省體育局進(jìn)行備案，這是一個(gè)“前置程序”，隨著全省射擊運(yùn)動學(xué)校的全覆蓋，這項(xiàng)備案已無實(shí)際存在的意義，今年被徹底取消。
發(fā)揮市場機(jī)制精簡政府機(jī)構(gòu)
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中了解到，要進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場機(jī)制和社會自治的作用，建立“有限政府”，政府不要“多管閑事”，同時(shí)還應(yīng)加大政府體制和機(jī)構(gòu)調(diào)整。
2000年，農(nóng)業(yè)部、原國家發(fā)展計(jì)劃委員會、教育部、財(cái)政部、原衛(wèi)生部、原國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和原國家輕工業(yè)局等7部門聯(lián)合啟動實(shí)施了國家“學(xué)生飲用奶計(jì)劃”，并印發(fā)《國家“學(xué)生飲用奶計(jì)劃”暫行管理辦法》，對學(xué)生飲用奶定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)實(shí)行資格認(rèn)定制度。根據(jù)規(guī)定，相關(guān)企業(yè)需向地方學(xué)生飲用奶工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行申報(bào)，初審后再上報(bào)國家“學(xué)生飲用奶計(jì)劃”辦公室進(jìn)行復(fù)審，經(jīng)農(nóng)業(yè)部、教育部、國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、國家輕工業(yè)局共同認(rèn)定方可取得供奶資格，有效期為3年。
“過去設(shè)置這個(gè)非行政審批事項(xiàng)的主要目的是為了保障學(xué)生奶的質(zhì)量安全，尤其是對生產(chǎn)原料、成分配比、生產(chǎn)企業(yè)的供應(yīng)能力進(jìn)行審核。不管是出現(xiàn)質(zhì)量安全問題，還是出現(xiàn)供應(yīng)不足，都會影響整個(gè)學(xué)生飲用奶計(jì)劃的實(shí)施，誰也負(fù)不起這個(gè)責(zé)任。”四川省農(nóng)業(yè)廳獸醫(yī)獸藥處負(fù)責(zé)人說。
2013年9月5日，農(nóng)業(yè)部等七部門聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于調(diào)整學(xué)生飲用奶計(jì)劃推廣工作方式的通知》，決定將國家“學(xué)生飲用奶計(jì)劃”推廣工作整體移交給中國奶業(yè)協(xié)會，在國家層面取消該審批事項(xiàng)，并于2014年1月1日正式生效。
業(yè)內(nèi)人士指出，該審批事項(xiàng)的取消，體現(xiàn)了國家進(jìn)一步的簡政放權(quán)，調(diào)動了市場的積極性。
然而，記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管從中國奶業(yè)協(xié)會的注冊管理制度來看，不再需要地方進(jìn)行審批，但相關(guān)企業(yè)仍然需要提前拿到地方學(xué)生奶工作機(jī)構(gòu)的推薦信，才有可能成功注冊。
“在四川，學(xué)生奶工作機(jī)構(gòu)還沒有進(jìn)行改革，仍然和原來一樣，是由農(nóng)牧、質(zhì)監(jiān)、教育三個(gè)部門共同組成的工作小組，并有一個(gè)專家組比照新的要求對企業(yè)進(jìn)行核查，然后出具推薦信。”四川省農(nóng)業(yè)廳獸醫(yī)獸藥處負(fù)責(zé)人說，“下一步將按照國家層面的改革，將相關(guān)職能移交到四川省奶業(yè)協(xié)會。”
“過去的行政審批制度改革是一個(gè)政策性行為，沒有納入法治化軌道，要推進(jìn)改革，還是應(yīng)當(dāng)回到《行政許可法》的規(guī)定，對不符合法律要求的一律取消。”徐繼敏說。
他還指出，目前的行政審批制度改革都是政府內(nèi)部運(yùn)行，特別是在征求政府各個(gè)部門的意見時(shí)，由于牽扯眾多部門利益，阻力很大。“涉及到政府權(quán)力的問題，應(yīng)當(dāng)屬于法律規(guī)定的范疇，各級人大應(yīng)當(dāng)多發(fā)揮作用。”他說，“同時(shí)應(yīng)當(dāng)調(diào)動社會公眾參與，引入社會中介機(jī)構(gòu)對精簡項(xiàng)目進(jìn)行評估。”
學(xué)者建議，要進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場機(jī)制和社會自治的作用，建立“有限政府”，政府不要“多管閑事”。同時(shí)還應(yīng)加大政府體制和機(jī)構(gòu)調(diào)整。
“當(dāng)機(jī)構(gòu)合并、精簡后，很多審批自然就沒有了。”徐繼敏說。
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簡政放權(quán)關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能角色 |
| 記者 胡旭
吳光于/ 成都報(bào)道 |
相比“行政許可審批”而言，“非行政許可審批”因?yàn)槎嗔艘粋�(gè)“非”字，從一開始就繞開了《行政許可法》的約束，并且成為一些取消和下放的行政許可審批事項(xiàng)“易容”和“藏身”之處。徹底取消“非行政許可審批”就是為了斬?cái)嘁恍┱块T繞過法律伸出去的那只“隱形手”，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，真正還市場以活力。
簡政放權(quán)是本屆中央政府全面深化改革的“牛鼻子”，兩年多來，改革力度之大前所未有。其中，規(guī)范和改進(jìn)審批行為，解決“審批多”、治理“審批難”，成為這場政府自我革命在操作層面的重要抓手。但必須注意的是，衡量簡政放權(quán)的實(shí)效，不能只看取消和下放了多少事項(xiàng)，更重要是看政府的職能角色是否得到潛移默化的轉(zhuǎn)變。
經(jīng)過多輪多次的政府行政體制改革，審批“當(dāng)關(guān)”、公章“旅行”、公文“長征”等亂象之所以仍然存在，“印把子”之所以長期成為破除阻礙創(chuàng)新發(fā)展的“堵點(diǎn)”、影響干事創(chuàng)業(yè)的“痛點(diǎn)”和市場監(jiān)管的“盲點(diǎn)”，除了在利益驅(qū)動之下為尋租保留空間，很大程度上還源自于傳統(tǒng)管理方式的慣性和路徑依賴。一些地方與部門“以批代管”，把審批當(dāng)做行政管理的主要手段，甚至是面向社會和企業(yè)“刷存在感”的工具，既缺乏服務(wù)的意識，也欠缺監(jiān)管的能力。
以最近引發(fā)熱議的各類“奇葩證明”為例，這種行政管理手段，不僅沒有站在被服務(wù)對象的角度，以效率和方便程度來思考和開展行政行為，反而要求被服務(wù)者提供各種證明之后才能提供某項(xiàng)服務(wù)。顯然，相關(guān)部門要求提供這些“證明”的直接目的是為了消除自身的信息篩選和核實(shí)義務(wù)，在事前免除其可能存在的事中和事后責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。
“非行政審批”更是這種服務(wù)意識和監(jiān)管能力欠缺的典型表現(xiàn)。有媒體報(bào)道指出，現(xiàn)在非行政審批事項(xiàng)比較混亂且群眾反映問題多的，主要集中在政府財(cái)政優(yōu)惠待遇（比如政府基金使用、稅費(fèi)減免、進(jìn)入政府產(chǎn)業(yè)園區(qū)等）和授予榮譽(yù)稱號等審批事項(xiàng)，而這些審批通常又由一些與相關(guān)部門有千絲萬縷聯(lián)系的行業(yè)協(xié)會、中介組織把控，其“二政府”的影子若隱若現(xiàn)。
實(shí)際上，一些地方和部門三番五次扯皮，推動審批事項(xiàng)積極性不強(qiáng)，說得最多的一條拒絕理由就是：“出了事誰負(fù)責(zé)”。尤其是在《行政許可法》頒布實(shí)施后，“為了保證不出事”，一些無法可依的行政審批事項(xiàng)“化身”為非行政審批事項(xiàng)繼續(xù)存在；一些非行政審批事項(xiàng)在取消和下放的過程中，或通過“加減乘除”的技術(shù)處理保留下來，或?qū)徟鞒谈拿麚Q姓后被一些協(xié)會、中介組織原封不動地繼承，使得改革的效果大打折扣。
同時(shí)，非行政審批事項(xiàng)被徹底取消后，不少真正被“削權(quán)”的部門感到不適，還“因?yàn)榕鲁鍪隆保桓易鰶Q定、不敢擔(dān)當(dāng)。比如，一些法律法規(guī)有明確規(guī)定、基層科室執(zhí)行即可的事項(xiàng)，也非要提到單位的決策層再拍一次板，不僅多此一舉，反而制約了行政效能的發(fā)揮。
這正是因?yàn)榕f的以權(quán)力干預(yù)為中心的管理習(xí)慣沒改掉，新的以服務(wù)和效率為準(zhǔn)繩的管理辦法沒形成。值得注意的是，政府行政職能改革要求減少事前審批，并不是為了減少政府對市場的責(zé)任，相反，通過事中事后監(jiān)管機(jī)制的設(shè)立，政府必須學(xué)會更加多元和有效地管理，肩負(fù)的責(zé)任只會更重。
政府的管理其實(shí)是提供面向社會個(gè)人和企業(yè)法人的公共產(chǎn)品，審批并不是為了彰顯權(quán)力的存在而“層層設(shè)卡”，而是建立利民惠經(jīng)的“綠色通道”。站在服務(wù)對象的角度為管理注入“服務(wù)”的基因，應(yīng)是政府職能轉(zhuǎn)變的重要原則。
與此同時(shí)，徹底取消非行政審批事項(xiàng)，目的是為了劃定政府權(quán)力的邊界、不玩“模糊權(quán)力”，進(jìn)而打造有序?qū)徟㈥柟鈱徟⑿軐徟@將更加考驗(yàn)政府在依法行政背景下的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和主動作為，從而真正為激發(fā)市場活力清障。
