行政許可審批清理“換馬甲”：明放暗不放
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趙乃育/繪 |
簡政放權被稱為改革的“先手棋”，全面清理非行政許可審批項目無疑是這盤“先手棋”中的關鍵“棋子”。《經濟參考報》記者在采訪中發現，雖然目前非行政許可項目已啟動大規模清理，但還存在一些“明放暗不放”的情況，部分行政許可變身非行政許可玩“數字游戲”。與行政許可相比，非行政許可設立的依據層次比較低、設立的程序不規范、不嚴格。這類事項的存在，直接導致很多不規范的行政行為，甚至成為滋生腐敗的土壤。
明放暗不放清理玩“數字游戲”
近兩年來，國務院各部門已取消和下放了600多項行政審批事項。各地政府也紛紛出臺相應措施，從清理行政審批項目入手，進行“自我革命”。但《經濟參考報》記者在采訪中發現，一系列光鮮數字的背后也隱藏著一些“明放暗不放”的現象。“備案”、“證書發放”等非行政許可審批依然大量存在，許多審批事項換了個“馬甲”繼續游離于法律授權之外。
國家能源局煤炭司前副司長魏鵬遠，利用負責煤礦基建的審批和項目改造核準工作，6年斂財折合人民幣兩億多元。四川省公安廳治安管理總隊原副總隊長，利用分管民用爆炸物事務，下發“紅頭文件”，僅“推銷”一次民用爆炸信息管理系統綜合信息無線平臺就獲利600萬元……十八大以來，各地查處的腐敗案件表明，失控的審批權一次次為權力尋租提供了溫床。
在5月12日國務院召開的推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議上，國務院總理李克強指出，要推動政府簡政放權向縱深發展，進一步釋放市場活力和創造力，要由政府部門“端菜”變成人民群眾“點菜”。
據了解，目前國務院部門行政審批事項還有約1000項左右，已經完成了本屆政府承諾消減1/3行政審批事項的任務，國務院已開始將簡政放權的工作推向深入。在5月6日的國務院常務會上，會議決定，依照依法行政要求，在去年大幅減少各部門非行政許可審批事項的基礎上，徹底取消這一審批類別。
“雖然政府清理了大量的行政審批事項，但老百姓的感覺并不明顯，問題在于背后還隱藏著一些‘數字游戲’。”長期致力于行政審批制度改革研究的四川大學法學院教授徐繼敏說。
“清理掉的項目中有的是長期不用的；有的是把幾個審批項目合并成一個，在下面掛很多子項；還有的把行政許可審批變個名字，做成類似于‘登記’、‘備案’、‘核準’的非行政許可審批事項。”他說。
非行政許可審批，是指不屬于行政許可法調整的行政審批。事實上，非行政許可審批事項在中央和地方的政府部門實際工作中曾大量存在。國務院審改辦新聞發言人李章澤說，國務院常務會議確定要清理的剩余的非行政許可審批事項有244項。
李章澤指出，與行政許可相比，非行政許可設立的依據層次比較低、設立的程序不規范、不嚴格。這類事項的存在，直接導致很多不規范的行政行為，甚至成為滋生腐敗的土壤，有悖于依法治國的總體方略，在政府行為中是一個迫切需要清理和規范的“偏門”。
徐繼敏指出，過去不管從中央還是地方的情況來看，都有為數不少的行政許可項目被納入了非行政許可審批的范圍，規避了《行政許可法》的約束。
“在2004年國務院設立的211項非行政許可審批項目中，大量是針對公民、法人或者其他組織的，需要行政機關作出許可的事項，實際上這些屬于行政許可。如教育部承擔的‘高等學校赴境外設立教育機構（含合作）及采取其他形式實施學歷教育審批’就屬于行政許可。”他說，“國務院部委是國務院工作部門，行政許可法取消了國務院部委設定行政許可的權力，但國務院部門采用設定核準、備案等措施，實施上也設定了行政許可。”
終結“法外授權”須動真格
非行政許可審批事項，作為制度的“灰色地帶”，自尋創租設租，爭權奪利，在出現問題時往往成為推卸責任的借口。要促進簡政放權工作的進行，釋放市場主體活力，充分調動企業積極性，需要徹底根除“非行政許可審批”這一“制度后門”。
“在過去，行政許可審批被納入《行政許可法》的規定，非行政許可審批就被排除到法律規定之外，屬于法外的‘自我授權’，事實上，老百姓做任何事情，如果要獲得政府的審批或同意，它就應當是行政許可，應當被納入《行政許可法》調整的范圍。”徐繼敏說。
2014年4月14日，國務院下發《關于清理國務院部門非行政許可審批事項的通知》。《通知》要求，清理工作要按照統一要求，分類處理，分步實施，該取消的一律取消，該調整的堅決調整，最終將面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項取消或依法調整為行政許可，將面向地方政府等方面的非行政許可審批事項取消或調整為政府內部審批事項。
徐繼敏對此解讀道：“將來的行政審批分為兩類：一是行政許可，二是內部審批，即政府針對內部行政機關的審批。政府針對行政相對人的行政審批都屬于行政許可，將受到《行政許可法》約束。”
5月6日的國務院常務會議決定，對剩余的244項非行政許可審批事項進行分類清理：對中小企業信用擔保機構免征營業稅審批等49項予以取消，對保健食品注冊審批等20項按程序轉為行政許可，對其他不直接涉及公眾或具有行政確認、獎勵等性質的事項調整為政府內部審批或通過權力清單逐一規范。
財政部5月28日對外宣布，決定將涉及政府性基金立項審批、行政事業性收費項目審批、國際金融組織貸款捐贈事項審批和外國政府貸款事項審批4項非行政許可審批事項調整為政府內部審批事項。財政部表示，此次調整正是落實國務院決定精神的舉措，要求各地區和各相關單位嚴格規范政府內部審批行為，明確審批的權限、范圍、條件、程序、時限等，嚴格限制自由裁量權，優化審批流程，提高審批效率，不斷提高財政管理的科學化規范化水平。
記者發現，目前在一些地方，取消非行政許可審批工作于2014年就已經啟動。以四川為例，2014年底，該省決定取消省本級非行政許可審批40項，調整或并入現有行政許可審批事項3項，調整為政府內部審批事項29項，下放給下級政府內部審批事項2項。
四川省委編辦政府機構編制處負責人表示，在目前全國尚無“非行政許可審批”的統一概念的背景下，四川省在清理非行政許可審批的過程中，采取列舉式的方法，由省級各部門（單位）自行清理報送。“對于省政府已經明確轉為服務事項的項目，只要屬于審批事項的均予以清理，防止借‘服務事項’實施變相審批，以從根本上徹底取消‘非行政許可審批項目’。”
四川省體育局政策法規與宣傳處處長殷旭舉了一個例子，過去，四川所有從事射擊競技運動的單位都需要向省體育局進行備案，這是一個“前置程序”，隨著全省射擊運動學校的全覆蓋，這項備案已無實際存在的意義，今年被徹底取消。
發揮市場機制精簡政府機構
《經濟參考報》記者在采訪中了解到，要進一步推進行政審批制度改革，應當充分發揮市場機制和社會自治的作用，建立“有限政府”，政府不要“多管閑事”，同時還應加大政府體制和機構調整。
2000年，農業部、原國家發展計劃委員會、教育部、財政部、原衛生部、原國家質量技術監督局和原國家輕工業局等7部門聯合啟動實施了國家“學生飲用奶計劃”，并印發《國家“學生飲用奶計劃”暫行管理辦法》，對學生飲用奶定點生產企業實行資格認定制度。根據規定，相關企業需向地方學生飲用奶工作機構進行申報，初審后再上報國家“學生飲用奶計劃”辦公室進行復審，經農業部、教育部、國家質量技術監督局、國家輕工業局共同認定方可取得供奶資格，有效期為3年。
“過去設置這個非行政審批事項的主要目的是為了保障學生奶的質量安全，尤其是對生產原料、成分配比、生產企業的供應能力進行審核。不管是出現質量安全問題，還是出現供應不足，都會影響整個學生飲用奶計劃的實施，誰也負不起這個責任。”四川省農業廳獸醫獸藥處負責人說。
2013年9月5日，農業部等七部門聯合發出《關于調整學生飲用奶計劃推廣工作方式的通知》，決定將國家“學生飲用奶計劃”推廣工作整體移交給中國奶業協會，在國家層面取消該審批事項，并于2014年1月1日正式生效。
業內人士指出，該審批事項的取消，體現了國家進一步的簡政放權，調動了市場的積極性。
然而，記者調研發現，盡管從中國奶業協會的注冊管理制度來看，不再需要地方進行審批，但相關企業仍然需要提前拿到地方學生奶工作機構的推薦信，才有可能成功注冊。
“在四川，學生奶工作機構還沒有進行改革，仍然和原來一樣，是由農牧、質監、教育三個部門共同組成的工作小組，并有一個專家組比照新的要求對企業進行核查，然后出具推薦信。”四川省農業廳獸醫獸藥處負責人說，“下一步將按照國家層面的改革，將相關職能移交到四川省奶業協會。”
“過去的行政審批制度改革是一個政策性行為，沒有納入法治化軌道，要推進改革，還是應當回到《行政許可法》的規定，對不符合法律要求的一律取消。”徐繼敏說。
他還指出，目前的行政審批制度改革都是政府內部運行，特別是在征求政府各個部門的意見時，由于牽扯眾多部門利益，阻力很大。“涉及到政府權力的問題，應當屬于法律規定的范疇，各級人大應當多發揮作用。”他說，“同時應當調動社會公眾參與，引入社會中介機構對精簡項目進行評估。”
學者建議，要進一步推進行政審批制度改革，應當充分發揮市場機制和社會自治的作用，建立“有限政府”，政府不要“多管閑事”。同時還應加大政府體制和機構調整。
“當機構合并、精簡后，很多審批自然就沒有了。”徐繼敏說。
