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　　重蹈東部覆轍、“先污染后治理”的風險在中西部地區隱現。《經濟參考報》記者在多省市采訪了解到，面對生產要素成本上升和環保門檻抬高的雙重壓力，“十三五”時期東部地區產業將迎來向中西部轉移的新一輪浪潮。然而，在產業轉移過程中，大量污染企業“上山下鄉”同步轉移現象依然存在，東部地區部分淘汰的污染產業又被當作“香餑餑”大舉引入中西部地區。

　　產業轉移進入加速期　承接地環保意識漸覺醒

　　記者在廣東、福建、山東等東部省份采訪發現，在經濟運行“新常態”下，受工業用地趨緊、勞動力成本上升、環保門檻抬高等因素影響，傳統產業向中西部大規模轉移的步伐正在加快。

　　2014年5月在江西投產的奧其斯科技有限公司，是一家從廣東轉移過來的LED生產企業，占地1200畝，員工1500多人。公司負責人吳守強說：“奧其斯定位于打造全球最大的LED生產基地，占地面積較大，且需要大量工人，但現在廣東土地、勞動力都很緊張，就地擴大生產很難，所以公司才考慮轉移到中部地區。”

　　福建三斯達塑膠有限公司是一家以福建晉江制鞋業中產生的廢塑料為原料生產各種發泡產品的企業。總經理丁志猛說，公司不僅需要較大區域存放回收的廢料，且發泡產品也需要很大廠房，如今沿海地區寸土寸金，進一步發展受到制約，今后會考慮在內地設廠。

　　不僅如此，記者走訪的許多企業還反映，當前東部地區為緩解日益嚴重的環境污染問題，都在大力疏解傳統產業，他們在東部地區已經很難享受到較為優越的產業政策和稅收優惠政策，面臨著日益嚴峻的“擠出效應”。受訪的企業負責人普遍認為，“十三五”時期我國將迎來新一輪產業轉移的浪潮。

　　基層干部反映，以往產業轉移往往伴隨著污染的同步轉移，在新一輪轉移浪潮中，一些地方已經意識到這個問題，并筑起環保門檻。

　　陜西省高陵縣招商局局長王林介紹，當地成立了一個由多部門參與的項目審查領導小組，招商引資時由環保部門先審核，如果發現企業有污染問題，當地就不予考慮了；如果符合環評要求，當地再組織相關部門到企業現場考察，每個部門都要有考評意見。

　　“我們與5年前截然不同了，當時不論什么項目，只要有效益，我們就引進，而現在我們實行環保一票否決。”王林說，“招商就像娶媳婦，以前只要是女的就行，現在要娶漂亮的。”

　　專家認為，“十三五”期間，在經濟轉型升級大背景下，東部地區“騰籠換鳥”，中西部地區“筑巢引鳳”，傳統產業加快從東部地區向中西部地區轉移，對轉出地和承接地都具有戰略性意義。

　　中南財經政法大學經濟學教授盧現祥說：“一些傳統產業的轉出，一方面將緩解東部地區土地緊張、資源緊缺的狀況，為發展新興產業騰出空間；另一方面，中西部地區借助產業轉移過來較成熟的產品技術，實現經濟起飛，縮小與東部地區的差距，實現區域協調發展。”

　　污染轉移屢禁不止　中西部或重走老路

　　雖然中西部一些地區已經意識到環保的重要性，并著手構建環保新門檻和“一票否決”的環保機制，但在此過程仍存在大量污染企業“上山下鄉”同步轉移現象，東部地區一些淘汰的污染產業又被當作“香餑餑”大舉引入中西部地區。

　　浙江浦江縣被稱為“水晶之都”，全縣曾有2萬多家水晶工廠和作坊，年產值超200億元。針對水晶產業帶來的嚴重污染，近年來，浦江以“壯士斷腕”的決心開展整治行動，先后關停取締水晶加工戶1.4萬多家，并通過提高準入門檻、創新環保技術促進產業升級。

　　然而，被浦江淘汰的企業卻成為部分中西部地區爭相引進的“香餑餑”。中部地區某縣級市在獲悉浦江水晶產業即將搬遷后，成立了專門的“承接浦江水晶產業轉移指揮部”，地方領導和市直部門“一把手”緊急出動到浦江“搶項目”。短短一年多時間，就引進各類水晶生產企業和加工戶920多家，機械設備1萬多臺（套）。

　　河北武安市冀南鋼鐵公司現有630萬噸產能，其中100多萬噸需搬遷壓減。公司副總經理魏考增介紹，2014年他們接待了兩批來自中西部地區的考察團，都表示愿意接收并負責辦理審批手續。

　　建筑陶瓷行業在生產過程中也會造成一定污染。近年來，有著“南國陶都”之稱的廣東省佛山市眾多陶瓷企業迫于環境壓力，紛紛向中西部地區進行產業轉移，江西、四川、山東等地紛紛向佛山陶企伸出了“橄欖枝”，“成功”吸引了一些陶企，逐漸發展成新興的建陶產區。

　　記者近期在中部某縣市級采訪發現，在距離縣城一兩個小時車程的偏遠鄉鎮，分布著許多陶瓷企業，道路上時常能看到運輸陶瓷的大卡車經過。在道路兩旁的民房乃至樹木上，都有一層厚厚的粉塵，只要有車輛經過，就會揚起一陣塵土，讓天空也成為灰蒙蒙的一片。

　　基層干部認為，污染行業普遍存在從發達國家向欠發達國家、從沿海地區向內陸地區轉移的趨勢。廣東省清遠市發改局局長周岐賢說，清遠市的水泥、陶瓷、有色金屬三大產業就是上世紀八九十年代從發達國家和地區轉移過來的。如今，因為清遠的水和空氣關系到廣州的環境質量，這些產業又開始往內地其他地方轉移。

　　中國社科院工業經濟研究所研究員陳耀認為，經濟發展以損害生態環境為代價，是傳統發展模式的重要特征，我國東部一些發達地區已經飽受環境污染的苦果，“十三五”時期，如果大量東部污染企業在轉型升級壓力倒逼下轉移到中西部，將給當地環境帶來很大破壞，使中西部重蹈東部覆轍，走上“先發展后治理”的老路。

　　完善環保約束機制　促產業“干凈有序”轉移

　　專家建議，“十三五”期間應從宏觀政策和制度層面完善約束機制，促進產業“有序轉移”和“干凈轉移”。

　　完善配套政策，進一步落實主體功能區規劃。中西部地區既是我國經濟增長的新引擎，也是重要的生態保護屏障，必須堅定不移地推進主體功能區規劃落實，促進生態環境保護。陳耀說：“目前，全國和省區兩級主體功能區規劃編制已經完成，但推進規劃的落實尚存在不少困難，關鍵在于要完善相關配套政策，如加大對承擔生態主體功能地區的生態補償和財政轉移支付力度，在交通、產業、城鎮、環保、民生等領域采取更多的傾斜政策。”

　　根據主體功能區規劃進一步完善中西部地區產業布局規劃并提高環保門檻。專家認為，中西部地區應摒棄以損害環境為代價的“追趕模式”，轉為以國家主體功能區規劃和地區環境資源承載力為基礎，科學有序地承接產業轉移。

　　一方面，國家應從加強頂層設計，根據主體功能區規劃制定區域產業發展的“負面清單”，引導符合主體功能區規劃的企業向相關地區有序轉移；另一方面，承接地對將要引入的企業，應根據當地的環境功能區劃、環境容量，建立空間準入、總量準入、項目準入“三位一體”的環境準入制度和專家評價、公眾評價“兩評結合”的環境決策咨詢機制，從源頭上防止污染遷移。

　　完善考核評價體系，建立生態環境損害責任終身追究制度。江西省發改委規劃處處長董福長說，長期以來，以GDP為核心的考核評價導向讓許多地方為了政績而不惜破壞資源環境，為追求一時的增長盲目上項目、引投資。“十三五”期間，應建立科學完善的政績考核評價體系，將資源消耗、環境損害、生態效益納入領導干部年度述職、地方和部門績效考核內容，并實行“領導干部自然資源資產離任審計”，建立生態環境損害責任終身追究制度。

　　轉型升級，政績考核調整需先行

　　“唯GDP論英雄”的考核體系是影響經濟轉型升級的重要因素。記者在十余個省市采訪發現，近幾年各地積極探索政績考核的“新標尺”，取得初步成效。

　　華林山鎮是江西省高安市最為偏遠的一個鄉鎮，生態環境良好但工業基礎薄弱，在高安市23個鄉鎮中，經濟總量、財政稅收、工業等主要指標一直位居倒數。然而2013年，華林山鎮卻破天荒地進入先進序列，考核位居全市第6名。

　　華林山鎮的“突飛猛進”，緣于高安市的考核“新政”。高安市委書記聶智勝介紹，2013年，高安市按照江西省統一部署，根據區域特色、資源稟賦等因素，把轄區23個鄉鎮按照城市管理、工業、農業、綜合、生態環保等功能定位劃分為5類，實施差異化分類考核，助推轉型升級。其中，華林山鎮被列為生態環保型鄉鎮。

　　華林山鎮鎮長黃四光說，在新考核體系下，華林山鎮不需要再像過去一樣，為了一時發展引進一些高能耗高污染項目，相反，鎮里還主動關停了幾家陶瓷、造紙、塑料加工企業，轉而發展生態型產業，確立了以林業為主、農業為輔，以旅游業為新興產業的發展格局。

　　記者采訪發現，在各地探索的考核“新標尺”中，一方面，GDP所占權重明顯下降。如遼寧的經濟類指標權重從2009年的70％降為2013年的47.5％，再下降到2014年的37％以下；陜西的GDP分值由8分降為6分，各市GDP只要達到全省平均值就視為完成任務，超額完成不再加分；山東的考核新方案中，2012年占60分的GDP考核下降為25分，成了權重最低的項目之一。

　　另一方面，資源消耗、環境保護、消化產能過剩等約束性指標權重得以提高。四川對發展成果的考核要看生態保護、主要污染物減排、環境質量；貴州將城鎮污水處理率、城市環境空氣質量達標率等指標納入2014年市縣經濟發展考核體系；江西將污染物排放、空氣質量等納入評價范疇，對節能減排不合格的市縣區實行“一票否決”。

　　考核體系“一升一降”有力支撐了各地轉型升級的開展。在河北省石家莊市，2013年年底以來，當地通過制定實施差異化考核機制，先后淘汰水泥產能1850萬噸，提前三年超額完成壓減任務。

　　雖然一些地方先行探索考核“新標尺”，并在引領轉型升級中初顯成效，但整體來看仍存在兩大不足：

　　一是部分地方淡化GDP姿態大于行動，表面上看GDP在淡化，實際上是隱性化了。基層干部介紹，盡管一些地方GDP增長不再列為考核項目，但其保留的一些指標，如固定資產投資是與GDP呈正相關的，實際是對GDP的一種變相的、隱性化的考核。

　　清華大學國情研究院發布的《國家“十二五”規劃綱要中期評估報告》顯示，“九五”計劃之后國家開始正式取消了財政和投資的指標，然而地方政府并沒有發生相應的轉型。和前幾個五年規劃相比，“十二五”規劃出現了明顯變化，制定財政指標數的省份下降到21個，制定投資指標數的省份下降到15個，而制定財政和投資指標的省份仍然占大多數。“這表明制約科學發展的深層次問題尚未得到解決，地方政府加快投資、加快發展的體制因素、考核機制并沒有根本轉變。”清華大學國情研究院院長胡鞍鋼說。

　　二是在新考核體系中，一些地方對GDP考核過于關注總量，缺乏結構性指標。西安石油大學經濟管理學院教授曾昭寧說：“當前的GDP考核中存在‘重總量輕結構’的問題，‘十三五’期間轉型升級要調結構，就要落實到指標體系，如果不能落實，調結構就是虛的。”

　　上海交通大學戰略管理研究所所長孟憲忠也表示，長期以來貢獻GDP的“主力軍”是石油、化工、鋼鐵、機械、汽車、造船等傳統工業，服裝、鞋帽、家用電器、生活物品等日用消費品產業，以及代工生產。“這說明我國目前的GDP含金量還不夠，在轉型升級的過程中，需要更有含金量的GDP、更高附加值的GDP。”

　　經濟發展轉型升級，政績考核調整需先行。受訪的基層干部和專家認為，“十三五”時期加快經濟轉型升級，亟須加快構建與之匹配的考核新體系，引領各地從“GDP競賽”轉向“轉型升級競賽”。

　　首先，從國家層面加快實施有利于轉型升級的考核方式。華東師范大學長江流域發展研究院副院長徐長樂說，我國政績考核體系首先需要“跑贏”轉型的實踐，“趕到前頭去”，在轉型升級的目標和準則層面，建立有導向作用的考核體系。

　　其次，細化轉型升級的考核指標，對GDP的考核應從考核總量轉向考核結構。“當前的轉型升級缺少一套完整、成熟的轉型升級指標的衡量，效果到底怎樣沒有一個明確的評判。”國務院國資委研究中心研究員胡遲說，未來要加快推進產業轉型升級，就必須在產業轉型升級的指標衡量上花大力氣，這樣產業轉型升級才會有明確的努力方向。

　　第三，制定更加科學的環保考核辦法，防止發展綠色GDP姿態大于行動。中部地區一位干部說：“當前，綠色GDP仍處于探索階段，對生態環境的考核仍比較粗放，在實踐中經常是大而化之，‘十三五’時期需加快探索，制定更加細化、科學的統計和考核辦法。”