產(chǎn)糧大縣優(yōu)先試點 部分法律有望突破
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作為農(nóng)村金融改革的一項重要創(chuàng)新，農(nóng)村土地相關產(chǎn)權抵押融資即將迎來頂層設計。據(jù)《經(jīng)濟參考報》記者了解，由央行牽頭起草的農(nóng)村承包土地經(jīng)營權、農(nóng)民住房財產(chǎn)權等兩權抵押貸款試點指導方案目前已經(jīng)上報中央全面深化改革領導小組，有望近期出臺。在自主自愿風險可控的前提下，方案對于試點沒有數(shù)量限制，各地以縣為單位提出申請向央行備案，鼓勵產(chǎn)糧大縣優(yōu)先申報。今后在試點地區(qū)，針對農(nóng)地抵押的部分現(xiàn)行法律限制將被突破。
近年來，包括北京、四川、湖南等地陸續(xù)有金融機構啟動兩權抵押貸款業(yè)務，涉及機構包括農(nóng)業(yè)銀行、中國郵政儲蓄銀行及各地城商行等。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國已有超過20個省份的相關地區(qū)正在開展試點。但是這些地區(qū)或多或少因為法律、政策的現(xiàn)實阻礙而面臨重重困難，《物權法》、《擔保法》等明確規(guī)定農(nóng)村集體土地的使用權不得用于抵押擔保，這也讓金融機構頗有顧忌。
一位了解農(nóng)村金融業(yè)務的地方銀監(jiān)局人士對《經(jīng)濟參考報》記者說，由于法律障礙沒有突破，實際上農(nóng)地和宅基地等在市場上不能實現(xiàn)完全自由地流通，因此風險通道實際上沒有打開，銀行對發(fā)放土地經(jīng)營權抵押貸款積極性不是很高。“大部分銀行放貸都是通過和擔保公司合作，但除非是政策性的擔保公司，否則一般的擔保公司也是不愿意介入的。”他坦言。除此之外，在農(nóng)村，很多土地的流轉并非通過正規(guī)流轉平臺，而是私下流轉，這中間經(jīng)常會發(fā)生“扯皮”的事，因此也會影響貸款發(fā)放，挫傷銀行的積極性。
另一方面，全國范圍內(nèi)農(nóng)地流轉率每年呈上升趨勢，目前已有接近三成土地在流轉，新型經(jīng)營主體如家庭農(nóng)場、經(jīng)營大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社大量涌現(xiàn)，農(nóng)村的金融需求不斷攀升。對此，央行去年數(shù)次派人赴多地，就如何落實兩權抵押改革試點，解決涉及法律問題和其他配套措施問題展開調(diào)研。
專家分析稱，此次指導方案最大的意義在于明確了試點地區(qū)可以暫時突破法律限制，具體到是哪些法律條文可以突破，之后將會下發(fā)進一步的文件進行詳解。中央農(nóng)村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文此前在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時就表示，這種模式的典型案例就是上海自貿(mào)區(qū)，靠立法機關在一定期限內(nèi)在一定范圍進行授權，同意在特定地區(qū)不實行部分法律的部分條款。如果試點效果好就是未來修法的重要依據(jù)，如果效果不好就退回去，再想其他辦法。
記者了解到，此次上報深改組的試點方案提出，債務到期后，借款人如不履行還款，金融機構在保證農(nóng)戶承包權和基本住房權利的前提下，可依法采取多種方式進行處置。而這也是一直以來業(yè)內(nèi)人士討論的焦點：當出現(xiàn)壞賬時，該如何更好地保證金融機構和農(nóng)民雙方的應有權利。
“在實際操作中，現(xiàn)在用于抵押的更多是一種用益物權，根據(jù)土地一年能產(chǎn)出多少糧食、有多少價值來抵押，所以水田和旱地的抵押價值是不同的。”有監(jiān)管層人士告訴記者，無論是承包地的經(jīng)營權，還是宅基地的財產(chǎn)權，都只是細分產(chǎn)權，而不是一個完整的可用于抵押的產(chǎn)權，這才是現(xiàn)在處置不良資產(chǎn)時面臨的最大挑戰(zhàn)。
“這會帶來很多麻煩，經(jīng)營權是可以流轉的，如果流轉過后的經(jīng)營權再用于抵押，當出現(xiàn)承租人還不起銀行錢然后跑路時，就會出現(xiàn)原有土地承包人和銀行都拿不回土地的局面。”他說，因為不是完整產(chǎn)權，銀行對于抵押物的處置權也是有限制的，處置的收益也是要再一步進行分配的。例如一塊農(nóng)地只能是農(nóng)用，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下才能流轉，絕對不能把農(nóng)地轉為非農(nóng)用途，處置后，流轉費用還得照付給擁有承包權的農(nóng)民。而未來隨著大規(guī)模抵押的出現(xiàn)，第三方處置機構可能會介入，事情只會更加復雜，有很多潛在風險。
據(jù)記者了解，目前，這項業(yè)務的開展大多需要政府的介入，有些地方嘗試政府出面設立風險補償金機制，一旦出現(xiàn)風險，按照條件，由政府、銀行和擔保公司三方共同分擔。例如在四川，省農(nóng)工委要求健全政府性農(nóng)業(yè)融資擔保機制，鼓勵民間涉農(nóng)融資擔保公司為農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資開展擔保服務。而作為配套的風險補償政策，地方政府被要求出資70%建立農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資風險補償資金，省財政根據(jù)地方政府實際分擔補償情況給予適當補償。
另外，一般情況下，如果承租人因經(jīng)營狀況無法改善，長期難以償還貸款，金融機構會將土地經(jīng)營權在當?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)權交易中心進行轉讓，用通過轉讓得到的租金來償還貸款。試點指導方案也特別提出，建立完善多級聯(lián)網(wǎng)的土地產(chǎn)權交易平臺，為兩權抵押提供專業(yè)化服務。
