PPP如火如荼地進行，卻陷入叫好不叫座的尷尬。目前簽訂合同比率大約是13%，各方猶疑可見一斑。《經濟參考報》記者從多省獲悉，設立產業基金入股PPP項目，正在成為PPP融資的新模式，這為諸多PPP項目的落地打了一劑強心針。不過業內人士指出，部分產業基金介入PPP項目公司名為股權、實為債券，需加強監管，防范可能由此帶來的地方政府隱性負債的增加。
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趙乃育/繪 |
新途 產業基金入股成PPP融資新招
4月21日的國務院常務會議通過《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，鼓勵以設立產業基金等形式入股提供項目資本金，為PPP融資提供了切實可行的新舉措。
產業基金本質上是一種新的融資媒介，由一家基金/券商/信托建立，以股權的形式介入項目公司，參與施工建設。
在地方政府財政壓力加大、銀行貸款和社會融資成本較高的情況下，借力基金吸引各種社會資本投入PPP項目，成為一些地方的重要抓手。《經濟參考報》記者從多省了解到，產業基金入股PPP勢頭日盛。
重慶市去年8月組建產業引導股權投資基金，以市場化方式撬動社會資本，在工業、科技、現代服務業等6大領域進行股權投資，首批就征集到16家國內外知名基金簽約，引導基金將以45.5億元撬動各類資本155.5億元。而作為全國首批PPP融資模式試點城市，湖南株洲市已著手籌建首個PPP模式基金管理公司，以支持其PPP試點項目；江蘇泰州通過設立創業投資引導基金、科技貸款風險補償基金和區域重點成長型企業發展基金，探索財政支持產業發展資金的基金化運作模式。
此前，國投創新與北京排水集團以基金形式合作的PPP項目在水務界引起較大反響。國投創新引入合作伙伴中國工商銀行、上海浦東發展銀行、全國社保基金等機構，發起設立首期100億元國投水環境投資基金，優先用于污水處理項目。基金投資30億元，與北京排水集團搭建集團、合資公司、水環境基金三級融資平臺，共同投資建設污水處理廠，按照污水處理廠30%的資本金投入計算，預計將撬動社會資本近千億元。
去年12月，貴州省水業產業投資基金作為社會資本與貴州水投水務有限公司和上海巴安水務三家合資注冊了混合所有制的貴州水務股份有限公司。水務公司從貴州水投集團推薦的23個水務項目清單中獲取5.1億元作為出資，基金以貨幣3.9億元出資，巴安水務以貨幣1億元出資，共同設立貴州水務股份有限公司，三方分別占51%、39%、10%股權；股份公司的注冊資本金為10億元人民幣。
解壓 融資可行性高助PPP落地
PPP項目的投資要求與社會資本的投資特性之間的矛盾，是我國推廣PPP模式的瓶頸之一。PPP項目資金需求量大、投資周期較長、投資收益有限、風險較高、投資退出渠道單一等特點，令社會資本尤其是資金相對分散的民間資本望而卻步。
產業基金的介入正當其時。產業基金作為財務投資者可以減輕PPP項目的財務壓力，同時，在合同能夠有效履行的情況下，投資收益穩定，且風險也不高。
北京大岳咨詢公司總經理金永祥在接受《經濟參考報》記者采訪時表示：“做PPP項目一定要有足夠的資本金，央企負債率很高，地方國企、平臺公司不能作為社會資本參與本地PPP項目，民營資本更少介入，因而社會資本能力比較弱，在這種情況下，真正能出齊資本金的公司并不多，如果資本金不多，銀行貸款也受影響。”
在金永祥看來，產業基金的介入，是從資金結構上真正為PPP發展創造條件。“既然是產業基金，就只能按照產業基金的方式進行管理。”他表示。
清華大學建設管理系教授王守清告訴《經濟參考報》記者：“產業基金入股PPP有一定好處，首先基金要求信息披露的透明度，此外基金介入有助于多方共同分擔風險，也有利于擴大資金來源。”
巴安水務相關負責人士認為，基金通過募集產業資本，將政府、銀行、投行、水務產業鏈龍頭企業進行整合，使貴州水務股份有限公司在政府政策扶持、融資渠道及成本、上市保薦及通道、公司技術及管理各方面均得到強有力的支持。
貴州水業產業投資基金管理公司董事長路祖強認為，水務股份公司作為貴州水務一體化總抓手，以PPP模式統領各縣市區合資合作組建縣級SPV公司，從而形成多層次的PPP合作模式。這種模式對于促進產權結構的安全高效和融資渠道的多元化都有借鑒意義。
目前貴州省多數供排水企業存在歷史債務已成為銀行呆賬，未處理的債務和不良信用記錄成為再融資的重大障礙。此外，供排水企業低下的經營效率、混亂的財務狀況及貸款被政府挪用等因素也導致銀行不愿意提供融資。
基金作為水務股份出資人，能夠為水務股份項目投資提供股權融資來源。同時水務股份作為若干SPV公司的控制人，良好的資產質量和企業信譽能夠充分使用并購貸款、項目貸款、債券等債券融資工具，提供低成本、期限長的債券融資資金來源。
防范 明股實債或增加地方隱性負債
雖然產業基金入股PPP能解融資之急，不過不少業內人士表示，部分產業基金表面上是表外融資，不增加地方債務，但地方財政多出具“安慰函”，以土地出讓收入作保，明為股權實為債權，增加了地方政府的隱性負債。
專家稱，《管理辦法》中鼓勵產業基金入股，但并未就其中政府債務與社會資本的關系劃清，監管在這一塊仍然存在空白，建議加強監管防范新增隱性負債。
一位四大會計師事務所的PPP咨詢人士告訴《經濟參考報》記者，要判斷是不是明股實債，需注意三個方面：一是基金回報用什么方式取得，二是基金退出用什么方式，三是基金通過什么方式參與項目公司的管理。
該人士告訴記者：“回報方面，如果是非常明確固定的估值回報就不行，如果采用其他方式，回報與績效掛鉤，可以打一個擦邊球。在SPV公司的運營管理上，如果表面上有股權，但實際并不參與公司的運營管理，有固定的投資回報，那實際上就是債權。在退出方式上，如果采用政府回購，那就是明股實債；如果不是政府回購，而是股東方回購可能也有問題，因為現在很多PPP項目的社會資本多為國有企業、城投公司作為另外一個股東方，這種交易構架的設計其實很忌諱；如果是另外一個社會資本作為下游買家購買股權，就沒什么問題，比如可以在LP之間通過份額的置換來實現退出。”
該人士表示：“我做的項目里面沒有所謂的安慰函，政府沒有給出任何承諾，包括回購時間、回購價格等。有這些東西的話等于違背了43號文，政府若承諾以某種收入作保的話，就不符合政策方向，不就是形成隱性負債了嗎？”
在王守清看來，產業基金最大的缺點是，作為一個純財務投資者，對項目的建設運營不會出太大力，其動機更多是短期退出，這種思路不太符合PPP長期合作的思想。此外產業基金對回報率可能要求比較高，這也是一個不足。
對于政府出具“安慰函”的行為，王守清表示，如果所謂的“安慰函”沒有法律效力，對基金是沒有擔保的；如果有法律效應，就變成地方政府隱性債務，躲過國務院43號文了。
“現在越來越多的PPP做法，如土地財政加拉長版BT、政府回購股權/名股實債、以短期為目的財務投資/產業基金等，都是投資者和地方官員為做PPP繞過中央規制的所謂創新，即使不違法也不應成為主流。凡是不以長期合作、分擔風險和提高效率的PPP都是耍流氓。”王守清稱。
