企業(yè)下鄉(xiāng)拿地今后將有章可循。農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國(guó)土資源部、國(guó)家工商總局等四部委24日發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》提出，各地要按照中央關(guān)于對(duì)工商資本長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地要有明確上限控制的要求，制定相應(yīng)控制標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)租賃期限，應(yīng)視項(xiàng)目實(shí)施情況合理確定，可以采取分期租賃的辦法，但一律不得超過(guò)二輪承包剩余時(shí)間；對(duì)租賃面積，由各地綜合考慮人均耕地狀況、城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平等因素確定。專(zhuān)家表示，雖說(shuō)建立了嚴(yán)格的準(zhǔn)入門(mén)檻和監(jiān)管制度，但是總體而言政府是鼓勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的企業(yè)，更將引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股龍頭企業(yè)，以增加財(cái)產(chǎn)性收入。
拿地一律不得超過(guò)二輪承包剩余時(shí)間
近年來(lái)，工商資本進(jìn)入我國(guó)農(nóng)業(yè)的趨勢(shì)日益明顯。一些工商企業(yè)在從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)前農(nóng)資供應(yīng)、產(chǎn)后農(nóng)產(chǎn)品加工銷(xiāo)售等的同時(shí)，還直接租賃農(nóng)戶承包地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)。數(shù)據(jù)顯示，到2014年6月底，流入企業(yè)的承包地面積已達(dá)到3864.7萬(wàn)畝。更重要的是，流入面積呈逐年上升趨勢(shì)，2012年流轉(zhuǎn)入企業(yè)的土地面積比上年增長(zhǎng)34%，2013年比上年又增長(zhǎng)了40%。一方面，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，可以帶來(lái)資金、技術(shù)和先進(jìn)經(jīng)營(yíng)模式，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)；但另一方面，工商資本長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)地，容易擠占農(nóng)民就業(yè)空間，加劇耕地“非糧化”“非農(nóng)化”傾向，存在不少風(fēng)險(xiǎn)隱患。
企業(yè)在成功“圈地”之后，一些“炒作土地”的負(fù)面現(xiàn)象也隨之出現(xiàn)，導(dǎo)致“非農(nóng)化”、“非糧化”等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。今年中央一號(hào)文件和中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》反復(fù)強(qiáng)調(diào)，對(duì)工商資本租賃農(nóng)地要有嚴(yán)格的門(mén)檻，租賃的耕地只能搞農(nóng)業(yè)，不能改變用途；要求堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的積極參與者和真正受益者。而《意見(jiàn)》就是在這個(gè)背景下出臺(tái)的，專(zhuān)家指出，其最重大的意義就是對(duì)工商資本租賃農(nóng)戶承包地在租賃時(shí)間和土地面積上有了明確的上限控制和監(jiān)管辦法。
《意見(jiàn)》指出，對(duì)各地要按照中央關(guān)于對(duì)工商資本長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地要有明確上限控制的要求，制定相應(yīng)控制標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)租賃期限，應(yīng)視項(xiàng)目實(shí)施情況合理確定，可以采取分期租賃的辦法，但一律不得超過(guò)二輪承包剩余時(shí)間；對(duì)租賃面積，由各地綜合考慮人均耕地狀況、城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平等因素確定。既可以確定本行政區(qū)域內(nèi)工商資本租賃農(nóng)地面積占承包耕地總面積比例上限，也可以確定單個(gè)企業(yè)（組織或個(gè)人）租賃農(nóng)地面積上限。首次租賃面積一律不得超過(guò)本級(jí)規(guī)定的規(guī)模上限；確有良好經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的，經(jīng)批準(zhǔn)可進(jìn)一步擴(kuò)大租賃規(guī)模。
《意見(jiàn)》特別提出，為穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，對(duì)企業(yè)（組織或個(gè)人）租賃農(nóng)地發(fā)展糧食規(guī)模化生產(chǎn)的審核上可適當(dāng)放寬條件；對(duì)在糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高產(chǎn)創(chuàng)建項(xiàng)目實(shí)施區(qū)、全國(guó)新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)范實(shí)施區(qū)租賃農(nóng)地的，要采取有效措施防止“非糧化”。
中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文此前表示，有些地方把公司企業(yè)請(qǐng)進(jìn)來(lái)，有的是成功的，但更多的是不成功的。但也不能一概而論就說(shuō)一定不行，比如說(shuō)建大型現(xiàn)代化養(yǎng)殖場(chǎng)，投資要幾個(gè)億，村民委員會(huì)就搞不起來(lái)，工商企業(yè)就能搞得起來(lái)。但一個(gè)企業(yè)租上千畝甚至上萬(wàn)畝地去種，這個(gè)需要慎重考慮。
同樣，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊也表示，為了避免農(nóng)村出現(xiàn)大資本排擠小農(nóng)戶，避免出現(xiàn)土地的大規(guī)模兼并，避免大批農(nóng)戶喪失經(jīng)營(yíng)主體地位，必須對(duì)工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地采取慎重的態(tài)度，特別是要防止工商資本下鄉(xiāng)租賃承包地后擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途，搞“非農(nóng)化”或“圈而不用”，破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。
有專(zhuān)家表示，政府對(duì)工商資本長(zhǎng)時(shí)間、大面積租用農(nóng)地的態(tài)度是謹(jǐn)慎的，但是不代表政府對(duì)資本進(jìn)入農(nóng)村是消極的。雖說(shuō)建立了嚴(yán)格的準(zhǔn)入門(mén)檻和監(jiān)管制度，但是總體而言政府是鼓勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的企業(yè)，更將引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股龍頭企業(yè)，以增加財(cái)產(chǎn)性收入。專(zhuān)家認(rèn)為，“三權(quán)分置以后，經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)沒(méi)有身份限制，既然引入了資本就要確保企業(yè)的利益，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，外界工商資本務(wù)農(nóng)最大的好處是帶來(lái)了資金和技術(shù)，而這些恰好是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織里最缺的。
土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)更加規(guī)范化
《意見(jiàn)》提出，工商資本租賃農(nóng)地應(yīng)通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)規(guī)范進(jìn)行。鼓勵(lì)各地加快發(fā)展多種形式的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，建立健全市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范，明確交易原則、交易內(nèi)容、交易方式、交易程序、監(jiān)督管理及相關(guān)責(zé)任等事項(xiàng)。對(duì)工商資本租賃農(nóng)地，要指導(dǎo)其與農(nóng)戶簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同。流轉(zhuǎn)合同中應(yīng)明確土地流轉(zhuǎn)用途、風(fēng)險(xiǎn)保障、土地復(fù)墾、能否抵押擔(dān)保和再流轉(zhuǎn)，以及違約責(zé)任等事項(xiàng)。加強(qiáng)流轉(zhuǎn)合同的履約監(jiān)督，建立健全糾紛調(diào)解仲裁體系，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方依法依規(guī)解決流轉(zhuǎn)矛盾。
記者了解到，農(nóng)民和集體資產(chǎn)管理者作為參與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的市場(chǎng)主體，通過(guò)公開(kāi)交易保護(hù)權(quán)益的意識(shí)不強(qiáng)，有的集體資產(chǎn)管理者缺乏自我約束和接受監(jiān)督的意識(shí)。記者在四川省華鎣市采訪時(shí)，當(dāng)?shù)匾晃淮迕駝傉f(shuō)，她“撿”了2戶村民的1畝地來(lái)種，都是口頭上說(shuō)好的，用不著簽協(xié)議、備案什么的。事實(shí)上，像劉瓊這種通過(guò)口頭協(xié)議進(jìn)行少量土地流轉(zhuǎn)的，在農(nóng)村普遍存在，一些農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心也無(wú)法將這類(lèi)行為進(jìn)行備案。
農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，截至2014年6月底，家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積占到全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積的28.8%，流轉(zhuǎn)合同簽訂率達(dá)70.3%，目前近三成的流轉(zhuǎn)沒(méi)有簽訂合同。
專(zhuān)家表示，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)未來(lái)或更加規(guī)范化。據(jù)悉，近年來(lái)隨著農(nóng)戶承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)等各類(lèi)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易需求明顯增長(zhǎng)，許多地方建立了多種形式的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)和服務(wù)平臺(tái)。據(jù)農(nóng)業(yè)部信息顯示，這些服務(wù)平臺(tái)主要有農(nóng)村土(林)地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所(中心)兩大類(lèi)。據(jù)了解，截至2012年年底，全國(guó)已有800多個(gè)縣(市)、13000多個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心；林業(yè)系統(tǒng)成立了1200多家林權(quán)交易機(jī)構(gòu)。到2014年10月底，全國(guó)有北京、上海、天津、重慶、安徽、山東、成都、武漢、杭州、廣州、昆明等11個(gè)省級(jí)或省會(huì)城市級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)。
然而，由于各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展不平衡，其設(shè)立、運(yùn)行、監(jiān)管都有待規(guī)范，現(xiàn)在各地成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的積極性高漲，但總體而言是無(wú)序且盲目的。在《意見(jiàn)》下發(fā)前的土地流轉(zhuǎn)交易，北京農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所高級(jí)經(jīng)理趙忠煦此前在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，對(duì)拿地企業(yè)的注冊(cè)資本和經(jīng)營(yíng)能力都還沒(méi)有明確的門(mén)檻和監(jiān)管，交易所會(huì)有一些簡(jiǎn)單的資質(zhì)審核和認(rèn)定，但這些都不是必需的，也不是全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。只要符合自愿和有償?shù)脑瓌t，交易就可以成立。至于是否“依法”，現(xiàn)在法律和政策對(duì)受讓方的條件認(rèn)定仍為空白。
在趙忠煦看來(lái)，出臺(tái)工商資本租賃農(nóng)地準(zhǔn)入監(jiān)管辦法，對(duì)交易機(jī)構(gòu)也有很大的影響。他表示，一旦辦法出臺(tái)，交易所就必須調(diào)整現(xiàn)有交易規(guī)則、風(fēng)控措施和審核制度，如果能通過(guò)科學(xué)的預(yù)案和統(tǒng)一的防范措施降低交易項(xiàng)目發(fā)生糾紛的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)市場(chǎng)的健康發(fā)展是個(gè)好事。然而隨著工商資本進(jìn)入門(mén)檻提升，受讓方數(shù)量和受讓成功率都會(huì)變小，對(duì)交易所又是一個(gè)挑戰(zhàn)。但總體來(lái)說(shuō)是利大于弊的，可能會(huì)少一些成交量，但是卻能更好保護(hù)農(nóng)民利益。
此外，為進(jìn)一步健全工商資本租賃農(nóng)地風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，《意見(jiàn)》還提出，建立健全租賃農(nóng)地風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，用于防范承包農(nóng)戶權(quán)益受損。租地企業(yè)（組織或個(gè)人）可以按一定時(shí)限或按一定比例繳納風(fēng)險(xiǎn)保障金。抓緊研究制定租賃農(nóng)地風(fēng)險(xiǎn)保障金使用管理辦法，有條件的地方可以探索與開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、擔(dān)保相結(jié)合，提高風(fēng)險(xiǎn)保障能力。
有業(yè)內(nèi)人士指出，如何把握好土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金的度對(duì)地方政府非常重要，如果門(mén)檻抬得過(guò)高，會(huì)影響招商，而且很多小企業(yè)也交不起錢(qián)。
趙忠煦表示，2014年中央一號(hào)文件明確規(guī)定要“探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風(fēng)險(xiǎn)保障金制度”。此前浙江省平湖市、浙江省海鹽縣、江蘇省泗洪縣等多個(gè)地方已經(jīng)對(duì)此進(jìn)行過(guò)試點(diǎn)，未來(lái)或?qū)⒂懈嗟牡胤娇紤]將采取這種方式。實(shí)際上，為了對(duì)土地用途進(jìn)行管制，目前多數(shù)土地產(chǎn)權(quán)交易合同已經(jīng)有清楚的責(zé)任條款，對(duì)承包方進(jìn)行相應(yīng)約束。因此，土地流轉(zhuǎn)保障金制度的核心作用是在于預(yù)防，而非懲罰。
