編者按：伴隨著經濟快速發展，在短短30多年的時間，我國的城鎮化完成了西方發達國家幾十年甚至上百年的歷程，發展迅猛但也出現不少問題。比如，奇怪建筑與“千城一面”共生，大“城市病”與“鬼城”、“睡城”為鄰，土地浪費驚人、環境破壞日益嚴重等。面對諸多亂象，盲目規劃、過度規劃、隨意規劃難辭其咎，也亟待糾偏。本報今日推出《城鎮規劃亂象透視》系列組稿，以探究竟。
城鎮新區的拓展是城市規劃實踐的典型實例。《經濟參考報》記者近日在全國多個城市調研發現，各地通過新城建設帶動經濟發展的同時也暴露出盲目求快、資源浪費、過度擴張等問題。多位規劃界專家表示，在城鎮化率已超過50％的當下，新城發展不能單純追求規模擴張，而要去庫存化，就現有的產業調整布局，以漸進、修補、改良的方式對接需求，實現再生。
新城泛濫或成發展“雞肋”
記者走訪東中西部多個省份發現，新城在拓展城市空間、帶動經濟發展的同時，出現一哄而上同質規劃、遍地開花分布散漫、圈地競賽成倍擴張等不良現象，亟待引起重視。
改革開放以來，各類新區、新城的迅速崛起讓“空間生產”成為推動中國城鎮化進程的重要力量。1990年到2010年，我國城鎮建成區面積從12252.9平方公里擴大到40533.8平方公里，接近每十年擴大一倍。但與之相比，人口城鎮化的增速卻相形見絀。與此同時，新城在發展過程中出現的不良現象，亟待引起重視。
——一哄而上同質規劃。2011年7月開始運營的京滬高鐵，全線23個站點城市有16個規劃建設高鐵新區或新城。這其中不少新城的空間規劃采取“超常規”尺度、追求“躍進式”發展：如錫東新城規劃面積125平方公里、德州高鐵新區56平方公里。一些間隔僅20分鐘車程的站點新城不約而同以金融、商務、物流、研發等功能高規格定位“發展藍圖”。
參與設計規劃的專家告訴記者，某東部城市將高鐵新城內6個地塊分別賣給6個地產商，結果6家企業同樣計劃建功能類似的城市綜合體。預計三五年后，上百萬平方米的辦公樓、CBD將在這一區域扎堆出現，而開發商只能憑借各自的品牌號召力內耗競爭。
——遍地開花分布散漫。東南大學建筑學院教授王興平調研發現，我國城市開發區發展最快的長三角地區，許多城市市區被各類新區新城分割包圍。2013年，國家發改委對全國新區新城建設狀況進行調查。抽查的12個省會城市全部提出推進新城新區建設，共規劃建設新區55個，平均每個城市要建4.6個新城新區，調查中平均每個地級市規劃的新城面積相當于現有城市面積的一半多。
安徽省住建廳規劃處處長高冰松說，2004年時，安徽全省有1000多個開發區，后來大力清理數量減少、但近兩年也出現了反彈，一些地方甚至還有“鄉鎮工業集聚區”和“村級產業開發區”。
——圈地競賽成倍擴張。隨著資本投入的擴大，新城圈地規模平均每十年上升一個數量級：八十年代開發區平均面積僅幾平方公里，九十年代擴大為幾十平方公里。2000年以后，上百平方公里的巨型開發區和新城大量出現，新設立的重慶“兩江新區”等規劃面積都達到上千平方公里。
一位參與評審的專家介紹，規劃面積巨大、代表國家戰略的區域應該經過更為嚴格的規劃審批，但從實踐看，新城規模的可行性研究仍顯不足。某中部省份航空港規劃面積數百平方公里，機場計劃建5條跑道，遠超北京、上海標準達到世界一流航空港規模。但近年來支撐當地客流增長的主要動力是一家招工30萬人的勞動密集型企業，目前是否需要配套如此高規格的建設，不少評審專家持保留意見。
盲目規劃致新城失控
新城強調增量規劃，通過粗線條的膨脹來贏得發展，這在創造機遇的同時也帶來驚人的浪費。專家和規劃人員認為，各地新城出現盲目規劃、無序擴張等問題，根子在部分地方干部發展心態走偏。
一是搶抓發展機遇，不顧產業實際。不僅高鐵新城存在重復規劃和布局，大批本著“高起點”定位的園區新城也面臨脫離產業需求、“空巢遍地難引鳳”的尷尬。一些官員心中，大手筆建設商務辦公樓、CBD就代表“退二進三”、“升級換代”，這導致有規模、無內涵成為新城中普遍存在的問題。記者發現，不少新城中，辦公樓和廠房大面積閑置，有的開發商打著“xx青年城”的旗號將寫字樓打造成“類住宅”出售，一些地方政府直接改規劃，將企業廠房改建成酒店式公寓。
東南大學建筑學院教授周琦說，地方政府逾越市場、主觀意志過于強烈，這導致大量規劃和建設過剩。一地政府換屆后，新領導往往不愿“填充”前任的發展藍圖，而一定要重新扯開攤子，人為造成大量爛尾新城。
二是只求建設速度，不問發展質量。不少規劃學者指出，很多地方領導來不及評估當地產業基礎和資源稟賦，爭著喊出“一年成名，三年成型，五年成城”或“一年一個樣，三年大變樣”的口號搞開發，這種速度崇拜嚴重違背城市發展規律。
同濟大學建筑與城市規劃學院教授張尚武說，城市需要積淀、生長和逐步繁育，絕非人為設定目標就能“速成”。地方干部出于政績需要盲目追求短期規模，其結果只能是帶來供需失衡。
記者調研了解到，四面建新城的發展模式表面光鮮，卻容易“拖累”老城品質的提升。一些省市既要爭建航空港、高鐵新城，又要搶抓一批高新區、產業園區，“不得已”只能擱置老城改造、歷史文化保護。中國建筑標準設計研究院城規所顧問總規劃師韓秀琦說，這種管新不管舊、保政績輕民生的做法，實質反映了部分干部好大喜功，不下真功夫、不啃硬骨頭的心態。
三是重硬件建設，輕軟件規劃。新城建設與發展實際脫節，投射到規劃實踐就是過分重視土地、建筑等“硬規劃”，忽視人口、產業、資源、區域協調等“軟規劃”。周琦說，地方報批新城建設時，往往只注重描繪美好愿景卻不研究地區人口流向、當地資源稟賦。在規劃市場，也往往是畫圖紙、搞設計的規劃師吃“香餑餑”，評估人口、資源的規劃師坐“冷板凳”。
少了區域特質、資源分析的“軟研究”，空間平臺容易異化為地區部門間利益博弈的工具。張尚武認為，目前工作實踐中，已經出現不少新區新城的審批變成爭取土地和建設指標捷徑的事例，一些省市報批的新區項目表面看來目標宏大、前景可期，實際是不講地區分工、一味強調自己做大。
協同規劃轉型再生
業內認為，當前新城發展的重點應從單純追求規模擴張轉變為強調現有設施的整合利用，落實到基本面的規劃一定要和國家產業改革配套。新城建設應當根據發展實際分步實施，園區設施的設計也要為未來產業業態的變革留出空間。
多位規劃界專家指出，中國新城疾風暴雨式的增長期已經過去，新型城鎮化背景下，未來新城新區實現真正對接需求的可持續發展，應著力實現三個方面的轉變。
一是從主抓增量建設走向提升存量品質。面對中國人口紅利和土地紅利逐漸消失的現實，當前新城發展的重點應從單純追求規模擴張轉變為強調現有設施的整合利用。周琦說，新城要去庫存化，應就現有的產業調整布局，以漸進、修補、改良的方式對接需求、實現再生。西方目前六成以上的建設是整合現有建筑而非新建，通過建筑業的升級換代來重新利用空置設施不僅有利于消化存量，也將成為經濟新常中新的增長點。
二是從強調單一項目轉向統籌區域布局。張尚武認為，落實到基本面的規劃一定要和國家產業改革配套。中央應自上而下地統籌空間發展規劃、差異化配置資源，把東中西部究竟怎樣定位、地區間怎么協調分工進一步明確，不能總是自下而上的談需求、無限放大單個項目的功能。
三是快速規劃、一次性建設轉向圈層發展、分步建設。讓新城走出盲目規劃、超需求建設的循環，快速規劃一整片園區、一次性完成所有建設的模式需要作出調整。
規劃人員認為，快速發展的經濟面前，一攤子鋪開建設必然與今后的實際需求脫節。新區新城不能追求三五年內畫滿圖紙蓋滿樓，而應當根據發展實際分步實施規劃，園區設施的設計也要為未來產業業態的變革留出空間。
《經濟參考報》記者近期調研“城鎮規劃”問題時發現，一些城市規劃建設超級大樓盤和超大型城市綜合體的現象引起廣泛關注。規劃專家認為，因地制宜適度建設大樓盤有利于城市集約用地，改善城市品質。但需警惕一些動輒占地幾千畝、建筑量上千萬平方米大盤潛在的風險，避免城市規劃被超級大盤“綁架”。
樓盤林立豎起“水泥森林”
位于貴陽市一、二環路之間的花果園項目曾號稱“中國第一大盤”，總投資900億元，總建筑面積達1830萬平方米。其中，住宅超過1200平方米，全部入住后人口將達到35萬人。該項目旨在打造貴陽市新城市都會區。
“一個樓盤住一個縣城的人口”，花果園樓盤體量之大、容積率之高，讓當地市民頗感震撼。據了解，花果園是一個舊城改造項目。據貴陽市城鄉規劃局公布的《南明區五里沖片區危舊房、棚戶區、城中村改造項目控規調整專家論證會會議紀要》顯示，2011年，花果園項目地塊的“容積率調整為≤6.8”。
記者到花果園實地走訪，一進項目區域，首先映入眼簾的是崎嶇的山地地形之上，“高聳入云”、密密麻麻的高層樓群，遠遠望去猶如“水泥森林”，置身其中則感到“壓迫感”強烈。花果園售樓人員告訴記者，花果園雖然密度大，但因為房價便宜，銷售一直比較火爆，2011到2013年曾連續三年保持單盤銷量全國第一。
據了解，目前，貴陽市規劃和在建超過200平方米的樓盤超過10個，規劃居住人口將超過100萬人。近年來，除貴陽市出現大盤“扎堆”的極端現象之外，不少城市也不同程度出現開發超大樓盤的現象。如被稱為“睡城”的超大社區北京市“天通苑”、建筑面積達500萬平方米的昆明“潤城”城市綜合體、號稱蘭州首個超級大盤的“東部科技新城”以及濟南著名“爛尾”超大樓盤“彩石山莊”項目等。
中國城市規劃設計院副院長楊保軍介紹說，超級大盤模式最早出現在發達地區，是開發商從政府手中拿到大塊土地進行連片開發的一種經營方式。后來，在中西部一些城鎮化步入加速期的城市，也出現出讓大片土地與開發商“聯手”建設超級大盤的傾向。楊保軍說，超級大盤實際上仍是一種“造城”手段。
加重設施負荷擠占生態空間
受訪規劃專家認為，適量的大樓盤規劃有助于公共配套設施建設，快速提升城市品質，但規模巨大的超大樓盤將可能帶來多重隱患，值得警惕防范。
——加重基礎設施負荷成為城市“包袱”。記者采訪了解到，盡管花果園項目還沒有入住三分之一的人口，但其周邊區域已成為市區交通“堵點”。中國城市規劃學會秘書長石楠認為，超級大盤打破了原有城市整體平衡，大量人口一旦集中到一個點，交通、電力、供水等基礎設施需求將爆發式增長，甚至基礎設施因大量人口聚集而癱瘓，使得大盤所在區域極易成為拖累城市的“包袱”，變為城市“腫瘤”。
——增加城市管理風險。天津市開發區城市管理局副局長吳鵬說，超級大盤會給后期的社會管理造成很大影響，“現在物業公司與業主委員會簽訂協議，如果盤太大業主委員會就很難選舉出來，會給社會穩定帶來很大隱患”。
——分割空間擠占城市生態系統。專家認為，超級大盤動輒占地上千畝，往往會把城市綠地、山體、水域等生態空間“圈占”起來，成為所謂“私享空間”，造成城市空間大范圍割裂。同時，由于人口過于集中一個區域而加劇環境問題。
有序供應土地強化規劃管控
受訪專家認為，當前，一些城市大面積出讓土地建設超級大盤或超大型城市綜合體，特別是把一級土地市場“變相”交給開發商的做法，將對城市規劃形成嚴峻挑戰，建議進一步強化規劃管控。
首先，根據城市發展定位和資源承載力，科學規劃引導。石楠、楊保軍等認為，城市建設應增強規劃引導，把好土地利用規劃第一關，有序適量地供應土地。楊保軍說，一些城市出現這樣那樣的問題，一個重要原因就是大規模的出讓土地造成了空間割裂，“有的城市一下子給開發商幾個平方公里，樓盤一旦封閉運營，城市就被割裂了，就會沖擊城市基本規劃，這是一種反城市的一種做法”。
其次，在規劃實施上增強規劃權威性和約束力。中國房地產業協會副會長兼秘書長馮俊說，超大樓盤現象實際上是房開商“壟斷”城市開發的表現，大規模出讓土地交給一兩個開發商進行開發，可能導致城市規劃被一兩個開發商“綁架”。他建議，城市在招商引資過程中應進一步強化規劃實施和管控，“用規劃管住開發商，避免規劃給開發商讓路”。
