地方政府融資平臺(tái)大限漸近、前途依舊模糊，然而可以明確的是，今年平臺(tái)融資渠道將進(jìn)一步收緊。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者從多渠道獲悉，在此背景下，政府融資平臺(tái)紛紛采取多種方式“曲線”搶灘PPP（Public-Private-Partnership）模式，希望借力實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型或者暫時(shí)保留融資造血功能。這些平臺(tái)主要是通過(guò)與其他社會(huì)資本進(jìn)行不同形式的合作，從而完成自身身份的轉(zhuǎn)換，進(jìn)而參與PPP項(xiàng)目。不過(guò)，記者也了解到，有些合作方式借PPP之名，成為地方平臺(tái)變相融資的工具，并有可能滋生新的風(fēng)險(xiǎn)。
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趙乃育/繪 |
蹊蹺 “曲線”參與方式多種多樣
根據(jù)財(cái)政部在去年底發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》，“社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)。”換句話說(shuō)，本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他地方國(guó)企想作為社會(huì)資本一方直接參與PPP項(xiàng)目，已經(jīng)不被政策所允許。
不過(guò)，這并不意味著地方融資平臺(tái)做PPP的路就被堵死。
據(jù)聯(lián)合資信評(píng)估有限公司評(píng)級(jí)總監(jiān)劉小平向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者介紹，目前平臺(tái)公司可從以下三個(gè)方面切入PPP：其一，作為第一個(gè)P代表政府參與本地PPP項(xiàng)目；其二，作為第二個(gè)P參與異地PPP項(xiàng)目；其三，平臺(tái)公司雖不能作為第二個(gè)P參與本地PPP項(xiàng)目，但是可以在其他社會(huì)資本中標(biāo)本地PPP項(xiàng)目之后，與其開(kāi)展下游的合作。“比如一個(gè)地鐵項(xiàng)目，社會(huì)資本中標(biāo)之后，可以再將其中的建設(shè)部分分包給一個(gè)本級(jí)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)豐富的平臺(tái)公司。”
安徽省一位政府融資平臺(tái)公司人士告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者：“我們平臺(tái)今年從銀行貸不到款、也發(fā)不了債，后續(xù)融資難以為繼。我們想做PPP政策又不允許，只好想辦法繞開(kāi)政策。”據(jù)該人士介紹，政策不允許本級(jí)平臺(tái)參與本級(jí)PPP項(xiàng)目，但其上下級(jí)的平臺(tái)是沒(méi)有被排除在外的，比如某地市的PPP項(xiàng)目是允許省級(jí)平臺(tái)和縣級(jí)平臺(tái)作為社會(huì)資本方參與的。“有地市級(jí)的PPP項(xiàng)目就由其上下級(jí)政府的平臺(tái)作為社會(huì)資本出面參與，但實(shí)際上資金、人員、具體項(xiàng)目操作都是地市本級(jí)的平臺(tái)在做。”他說(shuō)。
而另外一種更為常見(jiàn)的情況是，有的平臺(tái)成立一家子公司，該子公司和社會(huì)資本合作成立一家新的公司，由此該平臺(tái)實(shí)際上可通過(guò)新公司來(lái)參與PPP項(xiàng)目。
財(cái)政部中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)PPP專業(yè)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)孫潔告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，如果與其他企業(yè)或者其他社會(huì)資本成立合資公司，那么政府融資平臺(tái)本身性質(zhì)就發(fā)生變化了，就不屬于政府的融資平臺(tái)了。由于政策規(guī)定本級(jí)平臺(tái)不能作為社會(huì)資本方參與PPP，政府融資平臺(tái)想規(guī)避政策的限制，這種“探索”不應(yīng)該鼓勵(lì)，因?yàn)槲覀兿Ｍ麉⑴cPPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本應(yīng)該是比較規(guī)范、專業(yè)、有項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的。
警惕 平臺(tái)欲借假PPP項(xiàng)目變相融資
而在地方融資平臺(tái)“曲線救國(guó)”的同時(shí)，一些假PPP項(xiàng)目的出現(xiàn)，更值得警惕。
據(jù)一位PPP咨詢公司人士介紹，有不少融資平臺(tái)公司進(jìn)行PPP相關(guān)咨詢，“大多數(shù)都是希望通過(guò)PPP轉(zhuǎn)型，但也有一些平臺(tái)問(wèn)的很直接，怎么能做假的PPP啊？”該人士稱。
什么是假的PPP？據(jù)業(yè)內(nèi)人士向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者舉例稱，一個(gè)地方要修建一條高速公路，按以前的做法，就是地方平臺(tái)或者其下屬的高速公路公司直接自己融資自己建設(shè)，但是43號(hào)文出臺(tái)之后，地方平臺(tái)類公司融資渠道收窄，相反PPP方式是國(guó)家所鼓勵(lì)的。因此，就出現(xiàn)了以下做法：該地方高速公路公司可以尋找一家社會(huì)資本，比如一家大的央企合作，雙方各出資一部分成立一家項(xiàng)目公司，由該項(xiàng)目公司作為PPP的主體建設(shè)高速公路項(xiàng)目，表面上看，這是一個(gè)非常正規(guī)的PPP項(xiàng)目，但實(shí)際上，地方的高速公路公司會(huì)私下和這家央企簽訂一個(gè)回購(gòu)股份的協(xié)議，承諾在未來(lái)項(xiàng)目建成后以一定價(jià)格回購(gòu)其全部股份。“在極端的情況下，這家央企甚至可以全部持股這家項(xiàng)目公司，而地方的高速公路公司則承諾未來(lái)全部回購(gòu)股份。”業(yè)內(nèi)人士稱，若“抽掉”這份私下簽訂的回購(gòu)協(xié)議，表面上看這就是一個(gè)引入了社會(huì)資本的好的PPP項(xiàng)目，沒(méi)有增加政府債務(wù)。但實(shí)際上，這背后仍然是過(guò)去政府融資的邏輯，換湯不換藥。
“這實(shí)際上是以債務(wù)的方式在引入社會(huì)資本，在平臺(tái)公司和社會(huì)資本簽訂的合作協(xié)議中，平臺(tái)公司會(huì)承諾一定期限的一定收益，而社會(huì)資本會(huì)參與這個(gè)項(xiàng)目，也不會(huì)考慮這個(gè)項(xiàng)目真正的投資收益和風(fēng)險(xiǎn)，而是考慮這個(gè)平臺(tái)公司未來(lái)有無(wú)還債能力。”相關(guān)人士分析稱。
“這種假PPP有多少不好說(shuō)，但是確實(shí)在一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了。”該人士表示，實(shí)際上，在2014年43號(hào)文《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》出臺(tái)之后，不論是發(fā)債渠道還是銀行貸款渠道，對(duì)融資平臺(tái)都全面收緊，不少平臺(tái)都面臨著資金緊繃的困局，而運(yùn)用這種方式，地方平臺(tái)或下屬國(guó)企能進(jìn)行變相融資。
北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥分析稱，“到時(shí)候平臺(tái)公司用什么回購(gòu)？未來(lái)地方債務(wù)會(huì)越收越緊很難再舉債用于回購(gòu)。也許一個(gè)項(xiàng)目還湊合，假項(xiàng)目多了怎么辦？”業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，實(shí)際上，雖然現(xiàn)在假PPP的風(fēng)險(xiǎn)只是體現(xiàn)在某個(gè)地方平臺(tái)或國(guó)企身上，但是保不準(zhǔn)未來(lái)這種風(fēng)險(xiǎn)會(huì)進(jìn)一步傳導(dǎo)至地方政府。
補(bǔ)缺 相關(guān)政策仍有待完善
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，財(cái)政部出臺(tái)“本級(jí)平臺(tái)不能作為社會(huì)資本方參與PPP”的規(guī)定，是有其原因的。中國(guó)現(xiàn)代集團(tuán)PPP項(xiàng)目總監(jiān)康峰表示，本級(jí)平臺(tái)直接受本級(jí)政府的管理，和本級(jí)政府之間是存在隸屬關(guān)系，因此，若本級(jí)平臺(tái)作為社會(huì)資本參與PPP，實(shí)際上從機(jī)制上來(lái)說(shuō)，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本的合作。
“PPP的初衷是引入社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資，除了解決政府債務(wù)和財(cái)政新增投資的壓力外，長(zhǎng)期來(lái)看，能夠有效優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施的投資決策機(jī)制，將社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和收益的市場(chǎng)化評(píng)估作為政府項(xiàng)目決策的重要依據(jù)。但是本級(jí)平臺(tái)投資本級(jí)政府的PPP項(xiàng)目，雖然也一定程度上增強(qiáng)了平臺(tái)公司基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)的可持續(xù)性，但是在降低政府投資壓力、項(xiàng)目決策和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面仍然無(wú)法達(dá)到PPP的目標(biāo)要求。實(shí)際上本級(jí)政府發(fā)起一個(gè)項(xiàng)目自己來(lái)做，和社會(huì)資本參與投資，對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、交易結(jié)構(gòu)和收益保障的要求是不一樣的。本級(jí)平臺(tái)無(wú)法作為一個(gè)社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目的價(jià)值、風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行相對(duì)獨(dú)立的判斷。這種PPP項(xiàng)目沒(méi)有經(jīng)過(guò)市場(chǎng)的檢驗(yàn)，比真正PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)更大。”康峰說(shuō)。
不過(guò)，不少城投公司仍然希望在參與本級(jí)的PPP項(xiàng)目上有所突破有其內(nèi)在原因。劉小平表示，“平臺(tái)公司有動(dòng)力參與到PPP業(yè)務(wù)，因?yàn)樗惨紤]到自己業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型，通過(guò)參與PPP，它可以參與相關(guān)業(yè)務(wù)，否則43號(hào)文之后，它的業(yè)務(wù)就越來(lái)越少，甚至面臨著萎縮。”
康峰也說(shuō)，因?yàn)楹芏嘧龀蒔PP的項(xiàng)目本身就是平臺(tái)公司自己建的項(xiàng)目，過(guò)去該項(xiàng)目是按照事業(yè)型撥款和兜底的形式在做，而轉(zhuǎn)換成PPP項(xiàng)目之后，政府會(huì)對(duì)其形成政府購(gòu)買(mǎi)和投資補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，會(huì)實(shí)現(xiàn)很好的現(xiàn)金流，并且正在形成平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)版塊。從這個(gè)意義上說(shuō)，實(shí)際上平臺(tái)公司可以據(jù)此完善“造血”功能，來(lái)實(shí)現(xiàn)自我轉(zhuǎn)型和發(fā)展。“所以這些項(xiàng)目對(duì)平臺(tái)公司來(lái)說(shuō)是非常寶貴的資源，讓平臺(tái)公司把自己的這些項(xiàng)目拿出來(lái)，實(shí)際上他們是非常心疼的。”康峰表示。
劉小平表示，財(cái)政部的操作指南，將本級(jí)政府所屬平臺(tái)及其他控股國(guó)有企業(yè)排除在第二個(gè)P之外，目的是防范政府債務(wù)邊界不清，嚴(yán)格控制新增政府性債務(wù)。但是劉小平也認(rèn)為，從長(zhǎng)期看，財(cái)政部操作指南對(duì)于社會(huì)資本主體資格的界定，未來(lái)仍有待完善，因?yàn)閺?3號(hào)文出臺(tái)之后，融資平臺(tái)公司要進(jìn)行市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)型，而一旦市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型成功后，和政府就不再糾纏不清，也就不存在由此造成新增政府債務(wù)的問(wèn)題。
