日前,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》(以下簡稱“《指導意見》”)。根據《指導意見》,省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業單位權力清單的公布工作。地方政府的權力被明確地關到了籠子里。
意義 實現陽光行政的關鍵之舉
趙乃育/繪 |
重點 “三張清單”一個也不能少
“權力清單”、“責任清單”、“負面清單”,被簡稱為“三張清單”,伴隨著改革步入深水區,深化改革的步伐隨著“三份清單”變得更為清晰:以法治的精神建立健全我國的市場經濟體系,用法治來約束政府行為,也用法治來為市場釋放改革紅利。
中國銀行總行戰略發展部高級研究員周景彤表示,實行權力清單制度,就是要明確界定政府和市場“兩個手”的職能和范圍,各歸其位、各司其職,既要彌補和解決“市場失靈”問題,更要通過“加減法”來解決好“政府失靈”問題。
一方面,做好“減法”,大幅減少政府對經濟資源的直接控制,退出競爭性經濟領域,減少行政審批和對經濟的直接干預;減少信貸規模、土地指標、產能數量等行政性直接干預手段,主要運用貨幣、財稅等經濟性手段改善宏觀調控。消除各種扭曲的保護補貼,形成有效的價格信號;取消或者下放一些行政審批,加快從事前項目審批向事中、事后監管轉移,繼續推進行政審批制度改革。另一方面,做好“加法”,增加教育、醫療、社保等各類公共服務,努力實現公共服務均等化,同時提高服務效率。加強知識產權保護、促進公平競爭;加強市場監管、社會管理和環境保護。“總之就是要通過‘有所為’和‘有所不為’實現政府職能轉變,建設服務型政府。”周景彤說。
國家信息中心助理研究員鄒士年認為,權力清單制度的建立,是深化行政審批制度改革的需要,是打造“行政權力制度籠子”的需要,是轉變政府職能的需要,是構建與現代政府治理體系相適應的職能管理新模式的需要。他認為,推行政府權力清單制度,可以充分釋放社會的創造活力,有效發揮市場在資源配置中的決定作用,這在當前經濟發展環境下意義重大。當權力清單制度建立后,執行就是關鍵,執行不到位,權力清單就成了中看不中用的花瓶。因此,必須將監督和問責納入權力運行過程,確保各項權力科學高效運行。
與此同時,政府也能騰出時間來干政府應該干的事情。北京大學經濟研究所常務副所長蘇劍表示,地方權力清單是建立有限政府、把權力關在籠子里的有效手段,有助于實現政府從無限政府向有限政府的過渡。市場經濟中要想讓市場起決定性作用,就得建立一套公正、透明、合理的規矩,而在這方面最為關鍵的就是政府得守規矩,讓市場參與者明白政府和市場的邊界在哪里。
蘇劍指出,在正常的市場經濟體系中,由于經濟和社會是不斷發展的,政府和市場之間的邊界也是不斷變化的,那么新增出來的領域或者權力歸誰?以前我國默認這一部分權力是歸政府的。只要有什么權力,馬上政府就介入,因此政府是無限政府,這必然壓縮市場空間,導致市場權力被不正當侵犯和壓制;確立政府權力清單之后,這些新的權力默認是屬于市場的,政府就變成有限政府。
改善 簡政放權仍有空間
2014年,在40次國務院常務會議中,有21次提及簡政放權,一些省份的權力清單減掉了近七成。政府連續的自我削權,給企業帶來了很大助益。“現在企業不用年檢了,不僅省了年檢費用,工商也不會因為年檢不及時罰款了,財務也不用再專門去跟稅務局的稅收專管員搞好關系。”重慶梵瑞股權投資基金管理有限公司副總經理陳一夔對《經濟參考報》記者說。
盡管如此,中國社會科學院法學研究所于日前發布的2015年《法治藍皮書》還是指出,權力清單制度成效顯著,但仍有較大改進空間。中國社會科學院法學研究所助理研究員盧超認為,以行政審批改革為核心的權力清單制度建設,在地方層面上仍然存在諸多不足,主要體現在如下幾個方面:
首先,運動式治理的痕跡仍然較重。盧超說,改革過程中缺失嚴格的法定程序規范,行政審批改革過程中缺乏相關公眾、專家、企業等社會主體的參與機制,并且對于地方層面的權力清單、行政審批改革實踐也缺乏法定化的監督機制,使得審批改革的簡政放權效果往往僅能維持一段時間后又死灰復燃。
其次,地方政府的選擇性放權現象較為明顯。諸多地方政府在行政審批改革之際,為了實現地方層面的GDP競爭,假借簡政放權之名,行放棄社會性監管義務之實,使得諸多本應加強規制的領域出現監管真空。
此外,缺乏事中與事后監管的配套機制。當前運動式的行政審批改革與權力清單制度,短期之內將大量傳統的行政審批事項取消下放,完全寄托于事中、事后監管機制來填補監管真空,但是地方政府的規制治理能力恐怕無法滿足現實需求。最后,市場自我規制手段的不足。以運動式治理為主導的簡政放權模式,在極短期限內迫使政府將大量許可審批事項交付行業自治組織,這些行業協會組織是否已經具備相應的監管能力,存在很大疑問。
“我們在多個領域調研發現,終歸還有計劃經濟的陰影在束縛,地方部門的權力很難拿下,沒用的下放的多,沒權的下放的多,下放了以后事后又增加的問題又多,實際上等于下放權力太少。”民革中央副主席修福金說。