國家體育場“鳥巢”賽后運營一年，剛剛度過“蜜月期”的合作雙方居然“離婚”了。從招投標、建設到運營的全程，一系列不符合PPP（政府和社會資本合作）模式精神和現行法律法規的做法，都給項目運營的最終失敗埋下了伏筆。
《經濟參考報》記者采訪發現，PPP模式與現行的一些財務、法律制度存在矛盾之處。以“鳥巢”的盈利計算為例，如果按折舊計提，則運營方無法實現分紅；如果按股權清算，則北京市政府30年不要分紅的承諾違法。專家表示，全面推行PPP模式，首先要清除制度上的羈絆。
“鳥巢”半路散伙
將近十年前，北京市政府決定對國家體育場“鳥巢”等項目采用PPP模式，“鳥巢”成為我國首個采用PPP模式建設的大型體育場館。然而這段“婚姻”卻最終遺憾收場。
《經濟參考報》記者了解到，在“鳥巢”總計近32億元的投資中，由中國中信集團公司等四家企業組成的中信集團聯合體出資42%，北京市國有資產經營有限責任公司代表北京市政府支付剩余的58%，雙方按投資比例組建國家體育場有限公司，負責“鳥巢”的融資、建設、管理等工作。中信聯合體擁有賽后30年的特許經營權，運營期間自負盈虧。期滿后，“鳥巢”由北京市政府收回。
為使項目建設順利進行，合作雙方都盡力為對方分擔風險。中信聯合體不僅幫助北京市政府減少了直接投資，還要為“鳥巢”承擔每年高達1.5億元人民幣的運營費和利息支出風險；而北京市政府則提供了許多鼓勵和激勵措施，盡可能地幫助企業降低風險，如提供低價項目土地，價格僅為相鄰地段的十分之一等。
開工不到四年，這座世界同類體育場中規模最大、結構最復雜、技術難度最高、工期和質量要求最嚴格的體育場矗立在世人面前，并圓滿完成奧運會的主要賽事任務。數據表明，包括“鳥巢”在內的六個場館及設施項目總投資約194億元，除北京市政府出資20億元外，其余約174億元都是社會資本。
在北京市發改委相關負責人看來，PPP模式在“鳥巢”等奧運體育場館的建設中發揮了巨大作用，它探索出一條發揮政府信用杠桿作用、充分動員社會資金參與公益事業建設的多元化融資新渠道，實現了政府職能的轉變，使相關部門從側重審批變為側重服務，搭建了政府、企業、金融、法律機構之間的信用建設橋梁，也鍛煉了參與合作的國內企業，加速了體育產業的發展。
令人惋惜的是，“鳥巢”賽后運營一年，剛剛度過“蜜月期”的合作雙方居然“離婚”了。
2009年8月29日，北京市政府與中信聯合體簽署《關于進一步加強國家體育場運營維護管理協議》，對“鳥巢”經營者進行股份制改造：中信聯合體放棄了30年特許經營權，轉而獲得永久股東身份；國家體育場有限責任公司董事長、總經理等公司高層由北京市國資委派任。這意味著PPP模式在我國大型體育場館建設、運營中的首次應用宣告“夭折”。
盈利計算悖論
“鳥巢”項目的失敗暴露出在執行過程中，PPP模式與現行的財務、法律等制度還存在矛盾。
《經濟參考報》記者采訪發現，一方面，“鳥巢”的招標流程不完全符合PPP項目要求。將設計責任交給投標人是體育場館建設的重要特點，但在“鳥巢”招標過程中，北京市政府先行招標選定了設計方案，造成設計上對體育場賽后商業運營考慮不足，限制了項目公司在賽后對“鳥巢”商業效率的最大化。
另一方面，招標時過于看重融資能力，賽后運營管理能力沒有引起足夠重視，中信聯合體內部缺少利益協調機制。由中信集團、北京城建集團、美國金州控股集團等企業組成的中信聯合體，上述三方都具備豐富的建設經驗和良好的融資能力，但都未經營過體育場館，嚴重缺乏運營管理經驗和體育產業資源，注定了賽后運營的盈利模式單一。同時，三方都想從建設承包合同中獲利，對建設方案失去良好控制，成本超出概算約4.56億元，惡化了項目的資產負債表。
此外，國家體育場的“定位”加上公眾對PPP模式認知不清，直接影響了賽后運營效益。運營方在諸如企業冠名，觀眾座位椅冠名等商業運作方面均招致非議，出現了所謂“商業化與公眾利益的沖突”，運營商不斷提出的舉辦演唱會等文藝活動申請，也被相關部門以消防安全等原因駁回。有專家說：“企業想做一些事，但政府部門的限制比較多。”
值得注意的是，《經濟參考報》記者發現，在PPP執行過程中，PPP模式與現行的一些制度存在矛盾。例如，按照現在會計準則計提折舊，讓“鳥巢”的盈利計算成為一個難題。在30年的運營期內，運營方事實上是在為北京市政府投入的20億元的折舊額“埋單”，根本無法實現分紅。再如按照公司清算辦法，公司必須按照股權來清算，北京市政府30年內不要分紅的承諾違反清算法。
“鳥巢”經營權由北京市國有資產經營責任有限公司重新主導后，逐步實現了現金流的平衡，值得充分肯定。“但是政府收回‘鳥巢’經營權，違背了PPP模式初衷，對我國今后大型體育場館PPP模式的推廣存在不利影響。”一位業內人士說。
兩份指南之惑
隨著PPP新一輪熱潮來襲，為了更好地支持PPP的實際運作，財政部和國家發改委的相關政策正陸續公布。然而，兩個部門各推各的管理辦法，也讓市場頗感困惑。
2014年12月4日，財政部與國家發改委分別在各自官網上發布了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》和《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，分別從政策層面和實際操作上對政府和社會資本的合作予以指導。
今年1月19日，財政部再次發布通知，規范政府和社會資本合作合同管理工作，進一步介紹了PPP項目合同體系。當日，發改委官網也公布了關于《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》公開征求意見的公告。
“發改委和財政部同一天發文，這是好事。”有專家表示，財政部與發改委陸續發文規范PPP，表明被寄予化解政府性債務厚望、擔負城鎮化融資重任的PPP模式走上了有章可循之路。但同時，作為推廣PPP模式的重要制度設計，目前已現兩部指南和辦法，“如果不同部委的文件內容有沖突的話，就很容易給市場造成困惑”。
一些專家和企業界人士建議兩個指南應該統一，否則會使基層在實踐中無所適從。黑龍江省社科院經濟研究所副所長程遙說，還要做好政府、各部委的權力職責劃分，“首先不能出現自己人打架”。
清除制度羈絆
經過一年的探索實踐，PPP政策框架基本成型，15個省份30個示范項目進入實質操作階段。多位專家表示，全面推行PPP模式，首當其沖的問題是要清除制度上的羈絆，確立制度威信。
程遙說，當前深化PPP模式亟須從對PPP的認識、推行和監管等各個環節不斷進行制度設計和完善。他進一步建議，全面推廣PPP模式必須要有制度護航，應該從國家層面確定一個權威的法律，從而使之具備統一的原則性做法和較強的法律效力，避免中央部門或地方制定的法規政策產生沖突。
財政部金融司相關負責人告訴《經濟參考報》記者，下一步，財政部將與其他有關主管部門加強溝通協調，共同推進PPP制度建設。制度建設把握三個原則：一是有利于防范和化解地方政府性債務風險，著力提高財政資金使用效益；二是有利于簡政放權、簡化程序、提高效率，確保項目順利推進實施；三是有利于合同履約管理，依法保障PPP各參與方的合法權益，確保“按合同辦事”。
上述負責人表示，由于缺乏可借鑒的成熟范例，對現有項目操作有一個掌握的過程，一些地方存在工作準備不足、信心不足的問題。財政部將針對項目實施過程中出現的困難，積極幫助地方協調解決，并研究給予必要的政策支持。
2015年伊始，各地PPP項目蜂擁而上，多省份計劃引資動輒千億元。但《經濟參考報》記者在陜西、黑龍江、廣東和廣西等地采訪發現，不少地區對PPP模式“一頭霧水”，難以邁出PPP模式探索“第一步”。
專家建議，各地宜規范操作流程，引入第三方機構，分行業和領域建立浮動收益率機制，確保PPP模式可持續發展。
多部門全程監管機制待建
針對如何規范PPP操作流程，北京市發改委委員楊旭輝建議，將PPP適用項目分為新建項目、在建、已建成項目。新建項目中，又可根據行業特征和收益情況分為三大類：第一類是經營性領域項目，可采取依法放開市場，政府不再直接投入的模式；第二類是準經營性領域項目，可采取雙方以股權合作方式，建立投資、補貼與價格協調機制；第三類是非經營性領域項目，可采取捆綁式項目法人招標方式由社會資本組織實施，也可由政府回購或購買服務。
此外，專家建議，行業主管部門可依托國家PPP綜合服務平臺，制定PPP項目方案，多部門聯合審批審核。由行業主管部門組織專業技術人才，設計PPP項目投融資方案，包括投資人資質條件、服務標準、收益率價格測算以及監管方式等。方案制定后，經政府主管部門審核，再交由發改委、財政等多部門審核，并報省級政府審議后執行。
“這些項目方案必須具有預見性和前瞻性，并符合風險預判及解決機制方案等基本要求。”中國PPP研究院院長賈康說。
同時，應促進政府和社會資本談判確定合約文本，建立多部門對項目全程監督管理機制。廣西、重慶等地發改委相關負責人建議，包括財政、審計等多部門宜在項目實施過程中，依托國家PPP綜合服務平臺，對項目進行全程跟蹤監管，可委托中介機構開展建設全過程、運營收支全過程的跟蹤審計，加強績效考評，完善正常、規范的退出機制和風險管控機制。
引入第三方專業機構
黑龍江、陜西和廣西等地發改委和財政部門負責人認為，具體PPP項目方案的編制，需要法律、金融、管理等各方面技術人才。一旦各地PPP項目“蜂擁而上”，很容易導致PPP模式因缺乏科學性而“流產”。各地應在國家PPP綜合服務平臺基礎上，引入權威的第三方機構科學設計PPP項目方案。
廣西大學商學院副院長秦建文建議，首先，可引導高校、科研機構分行業和領域，組建PPP項目規劃編制隊伍；其次，具體PPP項目實施前，由中標科研團隊根據項目建設的要求，對整個項目進行設計；第三，設計方案完成，政府部門進行審核后，根據方案向社會資本招投標，由簽訂合同的社會資本支付此前科研團隊的服務費用。
還有專家建議，由政府主管部門牽頭，在項目方案和合約制定時，引入第三方中介機構開展評估，向其購買服務，第三方中介機構參與討論，直接為政府部門的決策提供參考，供其與社會資本談判。除項目設計的前期階段外，第三方機構還參與后續運營收支全過程跟蹤審計。
“無論何種方案，都須堅持五個原則：利益共享、風險共擔、公共利益最大化、社會效益與經濟效益兼顧、收益約束機制，這是PPP項目方案設計的宗旨。”賈康說，各地各部門可充分借助國家PPP綜合服務平臺的行業專家庫，依托平臺對具體PPP項目方案進行設計。
建立浮動收益率機制
北京大學國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執行院長郭建新認為，在PPP項目規劃和實施過程中，社會資本最關注的無疑是回報率，但由于PPP模式項目的時間跨度長、投資額度大，如果調價機制不明確，幾乎沒有社會資本敢在PPP項目上投入，因此如何建立浮動收益率機制，是解決基層“一頭霧水”的關鍵，也是激活社會資本參與基礎設施建設的重要因素。專家認為，建立浮動收益率機制須堅持多方面原則。
首先，既實現合理回報，又避免暴利。一些專家和企業界人士認為，PPP項目收益率以略高于銀行貸款利率最為合適，項目方案對企業投資內部收益率的設計原則上應按8％測算，可結合行業特點和利率水平進行適當調整，確立這一原則后，則可通過專業人才、法律、金融等多方面人才通過前瞻和預測，結合物價水平、社會經濟發展速度等多種因素，科學測算項目建造運營和預期收益，制定可控的價格調整預案，確保社會資本利潤率處于合理區間。
多位專家建議，浮動收益率機制應固定一個周期，然后根據環境的變化重新核算，每個周期執行一個固定價格，企業通過提高效率，便可獲得一定的超額利潤。到下一個周期后，根據經濟社會發展的新形勢，政府可對價格進行動態調整，有助于形成良性的正向激勵，促進PPP模式健康發展。
