■PPP尋路·信用重建
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趙乃育/繪 |
“這些事不能往下說，剩下都是眼淚了！”《經濟參考報》記者在東北一個地級市采訪時，一位企業家談及PPP欲言又止，既有所顧慮，又擔心失去表達機會。
記者走訪多地發現，雖然中央大力提倡，一些地方在PPP模式推廣中出現“響應號召多，實際推進少”的現象。其背后一個重要原因是，地方政府部門在以往的PPP項目執行過程中暴露出執行力弱、缺乏契約精神等問題，社會資本對PPP模式仍然顧慮重重。甚至有企業家稱PPP項目“合同是張紙，簽完隨時改”。
政策隨意承諾縮水 市場規則退居二線
多位企業家在接受采訪時稱，對于PPP項目的擔心主要在于有些地方政府部門契約精神匱乏，導致企業面臨政策隨意性風險、兌現風險和換屆風險。
華鴻水務集團與一些市、縣有污水處理方面的合作。集團董事長林金華對《經濟參考報》記者說，由于物價上漲需要調整補貼，公司和一些地方政府產生矛盾。有的地方政府會考慮你的利益，有的地方政府完全不管你。“一個地方一種做法，換一個領導一套政策。這種隨意性與法理相抵觸，企業往往無所適從”。
不少企業反映，地方黨政負責人拍腦袋定的調子，有時就是PPP合作的準則。北京大學國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執行院長郭建新憂慮地說：“競爭、透明等市場規則退居二線，你說企業怎么能不擔心？”
記者發現，在一些PPP項目合作中，地方政府部門往往會承諾一些條件，但經常出現兌現縮水或完全不兌現的情況。一些受訪的污水處理企業反映，在污水處理廠按合同建成后，地方政府承諾建設的管網并沒有配套，導致社會資本成了“孤島”。再如北京“鳥巢”和五環路兩個項目建成后，由于對公益性和免費的呼聲漸高，地方政府頂不住輿論壓力，社會資本按原計劃經營很難持續下去，最后，地方政府不得不收回經營權，PPP模式以失敗告終。
此外，不少接受采訪的企業家反映，地方政府部門換屆時“新官不理舊賬”的做法是社會資本最怕遇到的事情。一些好的政策在地方政府人事更迭的時候，很容易發生扯皮。
南方一家工業園區采用PPP模式建設污水處理廠項目，合同規定是園區企業按月支付污水處理費，但由于園區管委會主任更迭，政策很快變成每半年支付水費。由于項目使用銀行貸款，污水處理廠資金鏈立即十分緊張。類似的情況不少企業都遇到過。龍江環保集團股份有限公司總裁樸庸健說，目前一些地方政府換屆后對項目運營管理不連貫，不遵守雙方約定的項目協議，大幅加劇PPP項目投資風險。
政府包辦事務過多 監管邊界模糊不清
政府不履職或經常動用行政手段干預，也是PPP模式在推廣過程中遭遇的一道隱形“彈簧門”。樸庸健說：“地方政府一般都較為強勢，如果地方操作不到位或者履約的自覺性不好，企業的合法權益是無法保障的。”
“運用PPP模式需要政府部門減少公共資源的直接配置，充分激發市場活力，但現實情況恰好相反。”樸庸健說。
龍江環保集團股份有限公司是黑龍江省規模最大的水務企業，擁有16座污水處理廠、1座污泥處理處置廠及2座整建制供水公司。該集團旗下的哈爾濱平房污水處理廠最初設計時，地方政府部門在未與企業協商情況下，自行研究確定的日污水處理能力達到15萬噸，但實際到現在日污水處理也就6萬噸。貌似規模大了，政績多了，可沒那么大的量，結果是企業的生產能力大量閑置，成本大幅提高，收益得不到保障。
這樣的情況并不罕見。《經濟參考報》記者在采訪中了解到，一些污水處理企業與地方政府以BOT（建設-運營-移交）模式合作修建污水處理廠時，政府部門要求他們上馬污水處理規模很大的處理設備，承諾通過加大管網建設使若干年后污水收集量達到規模。然而若干年后，污水收集量始終難以達到相應規模，造成企業設備大量閑置，無法獲得合理回報。
“一些地方在強調PPP項目引入社會資本促進公用事業積極發展時，沒有完全厘清政府與企業的角色定位，政府包辦的事務過多過細，監管邊界不明晰。”樸庸健說。
中央政策研究室原副主任、中國PPP研究院理事長鄭新立認為，PPP模式中出現的問題，既是政府部門“應該干的事沒干好”，又是“不該干的事情干了很多”，比如干預企業的投資決策等，這些行為非常不利于PPP項目健康發展。
完善PPP合同制 監督政府失信行為
一些接受《經濟參考報》記者采訪的學者和企業家建議，公共基礎設施PPP項目涉及面廣、投資額大、合作周期長，需要建立程序嚴密、運行規范、監督嚴格有效的監管流程，實現全過程動態監管，真正維護公眾利益。
專家建議，完善PPP合同制定，突出涵蓋性和權威性，為進行下一步規范監管打牢基礎。由于PPP伙伴合作關系建立在特許經營合同基礎之上，因此監管首先是依托合同實施。
北京大學國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執行院長郭建新說，國外很重視PPP合同范本的制定，很多重要領域的PPP標準合同的頁數一般在1000頁以上，而監管有效與否的關鍵在于合同規定的明確程度。PPP項目各方應依托國家PPP綜合服務平臺，在特許權協議中詳盡規定應承擔的責任與義務、風險應對及違約處理事項，強化涉及公私方的利益條款，一旦出現問題可依章辦事。
黑龍江財政廳和廣西財政廳的工作人員認為，應建立一支專業性強和技能充實的高素質人才隊伍，對PPP項目建設、運營進行全方位有效監管。在充分整合PPP信息資源基礎上，搭建國家PPP綜合服務平臺，實現PPP項目數據、征信、運作和監管的公開化，有效規避信息不對稱、尋租空間大、政府或企業違約失范等問題。
同時，應加強PPP項目準入環節監管和審批，引入財政“一票否決”，建立中長期預算規劃。中國PPP研究院院長賈康認為，PPP屬于政府投資公共項目，其未來每年的支出總額便是政府未來債務。國際貨幣基金組織（IMF）強調財政部門在PPP項目立項上有否決權，而我國目前財政部門的約束力比較弱。
郭建新認為，PPP模式獨有的長期付費機制需要配套的預算支持，但我國實行的年度預算機制使PPP長期款項支付難以保證，可嘗試依托國家PPP綜合服務平臺，建立PPP項目中長期預算規劃，對其中政府支出責任的部分明確列示，予以監管，確保項目有支付能力。
此外，樸庸健建議，落實政府監管機構在公共項目實施中的責任追究制度，強化對監管者的問責和執行。他舉例說，國務院頒布的《城鎮排水與污水處理條例》去年起正式施行，其中規定“污水處理費應當納入地方財政預算管理，專項用于城鎮污水處理設施的建設、運行和污泥處理處置，不得挪作他用”。但因該條例沒有配套處罰辦法，政府支付運營費用隨意性大。專家建議依托國家PPP綜合服務平臺，探索建立針對政府監管的績效評價體系，引入民眾參與，對政府監管越位、缺位和失信行為進行監督。
