“政府和社會資本合作的大門打開了，但是小門還沒有開。”一位企業家抱怨說，社會資本在和地方政府的關系上，不少地方政府部門總是“留一手”，項目所在地政府永遠是強勢的。
《經濟參考報》記者在采訪中了解到，在多數PPP項目合作中，社會資本由于占股少，處于絕對弱勢地位。一些地方將社會資本視為“附屬”，在公司架構上“大權獨攬”，在決策上“獨斷專行”，令社會資本淪為“二等公民”。且一旦項目出現重大問題，地方政府難免動用行政手段進行干預，導致社會資本“泥牛入海，受盡欺負”。
“每次都是卡在控股權上”
股權之爭成為PPP模式推廣的“攔路虎”。對于PPP項目合作，不少地方政府部門明確表示，企業可以入股，但絕對不能控股，政府一定要保證51％的控股權。這令很多社會資本望而卻步。
“每次都是卡在控股權上。沒有控股權，我們的活力很難進去。”西南地區一位集團負責人說。該集團是香港主板上市的北京控股有限公司所屬旗艦企業，2010年，其與西南某省合作建設一些縣區的污水處理項目，方案是當地政府融資平臺投入8億元，集團投入10億元。這一方案幾經調整，始終無法獲得地方政府批準。
“PPP模式不僅是引入社會資本，也是引入更多的市場意識和現代管理理念。社會資本如果不能控股，項目就不能形成合理的公司架構，效率低下，無法有效運作。”一位接受《經濟參考報》記者采訪的企業家說。
還有企業反映，一旦項目出現重大問題時，地方政府即使控股少，也會動用行政手段進行干預，結果是社會資本“泥牛入海，受盡欺負”。
北京大學國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執行院長郭建新說：“在多數PPP項目合作中，社會資本由于占股少，處于絕對弱勢地位。社會資本缺少決策話語權，參與PPP的積極性越來越低。”
“調價機制不明，不敢投入巨資”
西南某水務集團負責人劉丹（化名）說，在人力成本、材料成本迅速增長的形勢下，如果調價機制不明確，幾乎沒有民營企業敢在PPP項目上投入巨資。如果最后只是國企動、民企不動，這樣的PPP仍然是在體制內轉悠。
記者了解到，北京地鐵4號線、杭州灣跨海大橋等PPP項目，運營過程中或多或少存在定價機制、收益分配不盡合理的問題。
一些地方政府出于吸引資金目的，往往給社會資本過高承諾。如北方某城市水廠BOT項目，政府特許經營20年按高水價購水，但企業5年就收回全部投資，政府兜底了運營風險，而私人資本獲得無風險高額回報。
一位政府人士告訴《經濟參考報》記者，在PPP項目中，由于招標時缺乏合理的成本預算作為標底，此時的服務價格并非依據行業平均成本確定，加上政府與企業存在信息不對稱，政府很難掌握項目公司的全部信息。并且由于缺乏人工、材料、機械消耗等統一的成本標準，使得服務價格往往因企業虛報成本而抬高。
另一種情境相左的現象是，在服務費價水平不到位的時候，地方政府卻未能承擔起補貼責任。多位企業界人士稱，地方政府的支付意愿并不高。“現在很多地方政府的財政狀況都很緊張，在分配具體資金使用的時候，通常會把污水處理、自來水調價一類的排在最后。”龍江環保集團股份有限公司總裁樸庸健說。
多位接受《經濟參考報》記者采訪的業內人士表示，在采用PPP模式的過程中，設計出各方滿意的定價和支付機制，達到激勵相容的安排并不容易。
哈爾濱市財政局金融貿易處副調研員謝治安認為，關于城市基礎設施公共產品或服務的定價，存在一個客觀的矛盾，即公眾總是期望質優價廉的公共產品或服務，私人投資者期望獲得更多的利潤，而政府則夾在中間左右為難，定價水平難以平衡社會公眾和投資者的利益。
“定價是有一個標準和原則，就是價格的調整機制，幾十年不變不科學，變得太頻繁也不科學，最理想的狀態是讓私營資本盈利但不暴利。”財政部財科所研究員、中國PPP研究院常務副院長孫潔說，這一點在實際操作中并不容易，要具體了解是基于一個什么樣的調節機制，與物價指數如何掛鉤，要了解到有些地方長期不調價，經營者負擔的成本就會上升。
“很多地方還是‘政府吃肉、企業喝湯’”
一些地方政府“共贏”意識匱乏，在合作中一再強調自身優勢地位，視自身為社會資本的監督方甚至對立方，缺乏考慮合作伙伴的合理權益，導致社會資本在屢遭挫折后“傷心”“失望”。
記者采訪發現，由于各方面信息不能互通，不少地方政府以“單打一”心態，抱著“我”字不放，想的是“我肥你瘦”。
中國物業管理協會副秘書長、福建永安集團董事長林常青說，很多地方還是“政府吃肉、企業喝湯”的思維，能源、通訊等高收益項目仍壟斷在政府和國企手里，一些根本不賺錢的項目像卸包袱一樣扔出來給民企做。這種情況不變，大面積PPP合作在現階段就不可能成功。當前大多數地方政府都缺乏基于成本漲跌的調價機制理念，“回報意識”不強。
不僅如此，不少受訪的企業家指出，當前在PPP合作中，一些地方在PPP項目中將社會資本視為“附屬”，在公司架構上“大權獨攬”，在決策上“獨斷專行”，使一些社會資本有“二等公民”的感覺。
中央政策研究室原副主任、中國PPP研究院理事長鄭新立認為，在PPP合作中，往往立項、評估、決策完全由政府說了算，企業參與積極性不高，即使形成合作意向，也無法形成現代公司治理模式。
郭建新說：“PPP合作引入社會資本的意義，不僅在于補充資本金不足，更多要形成契約精神，使我們的產權和市場制度更好地適應社會化大生產，進一步打開解放生產力、發展生產力的潛在空間。視社會資本股權為‘二等股權’的PPP項目長久不了。”
此外，一些地方在引入社會資本后，還不斷對企業提出不合理要求，讓企業承擔本來不應承擔的責任。
黑龍江偉盛節能建筑有限公司總經理耿鐵偉告訴記者，社會資本在一些地方投資后，政府拖欠款項時有發生，企業進來了，又不得不維持運營，就去向銀行貸款，大大加重企業財務成本。
西南某水務集團公司2009年在南方一個地級市投1.3億元建設污水處理廠，工程開工一段時間后企業發現配套管網遲遲沒有建設，當地政府則要求所有管網均應由該公司建，公司不斷解釋情況，但至今都沒有得到正式回復，給企業生產造成極大負擔。
專家建議彈性定價風險共擔
成功實施PPP項目的關鍵在于實現雙贏和合理地分擔風險。政府既希望民間資本參與，又希望民間資本賺取較低的利潤率，而站在企業角度，則希望取得更高的投資回報。因此，科學的績效評價所形成的激勵—約束機制、收益分配和風險共擔等因素，成為PPP項目成功實施不可忽視的重要條件。
風險共擔是PPP具有的三大特征之一。孫潔解釋說，通過這一原則和方式，把原來由政府完全承擔風險變成政府和企業各自承擔。這是PPP伙伴關系的一個重要基礎，如果沒有風險分擔，就不可能形成健康而可持續的伙伴關系，無論是市場經濟還是計劃經濟、無論是私人部門還是公共部門、無論是個人還是企業，沒有誰會喜歡風險，而是會為了利益千方百計地避免風險。
“譬如，技術風險就應當由企業承擔，你建了污水處理廠就要保證把污水處理干凈；而土地風險、價格風險等，像供水價格是由政府定價的，這個風險就要由政府承擔，在企業持續虧損情況下考慮予以補貼。”樸庸健舉例說。
中國PPP研究院院長賈康表示，在PPP中，公共部門與民營部門合理分擔風險的這一特征，是其區別于公共部門與民營部門其他交易形式的顯著標志。諸如政府采購過程，之所以不能稱為公私合作伙伴關系，是因為雙方在此過程中都讓自己盡可能小地承擔風險，而在公私伙伴關系中，公共部門卻是盡可能大地承擔自己有優勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。
一個明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設項目的運營中，如果因一般時間內車流量不夠而導致民營部門達不到基本的預期收益，公共部門可以對其提供現金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下，有效控制民營部門因車流量不足而引起的經營風險。與此同時，民營部門會按其相對優勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風險”的易發領域。由此，風險得以規避。
與風險共擔密切相關的是，在PPP項目運營過程中，目前尚存在定價機制、收益分配機制等不盡合理的問題。對此不少業內人士和專家指出，應該采取“彈性定價”，盡快形成科學的收益分配模型。一些專家建議，建立一種動態調整的定價，或者政府補貼機制，形成長期穩定的投資回報，同時，還要有績效評價機制，根據企業的經營狀況調整投資回報率，從而對社會資本產生吸引力。
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地方政府“大權獨攬” 企業占股受限淪為“二等公民” |
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刺桐大橋：“第一個吃螃蟹的，卻被螃蟹夾了” |
財政部等部門積極推動各地實施PPP模式，吸引社會資本參與公共基礎設施建設后，我國首個引入社會資本以PPP模式開展的重大基礎設施項目——泉州刺桐大橋案例引起廣泛關注。
《經濟參考報》記者采訪了解到，刺桐大橋建成初期被譽為社會資本參與公共基礎設施建設的典范。但隨著經濟社會發展和政策環境的變化，卻因制度規范的缺失導致問題叢生，政府與社會資本合作雙方矛盾不斷。刺桐大橋項目20年的歷程，為我國當前積極穩妥地推進PPP進程提供了一面多棱鏡式的參考樣本。
據了解，全長1530米的泉州刺桐大橋總投資2.5億元人民幣。1994年，由泉州名流實業股份有限公司和泉州市政府授權投資的機構按6：4比例出資，注冊資本金6000萬元人民幣，設立“泉州刺桐大橋投資開發有限公司”，負責大橋項目前期準備、施工建設、經營管理的全過程。經營期限為30年。
建成初期刺桐大橋“風光無限”。“投資主體多元化、業主企業化、經營商業化、籌資市場化”的“刺桐模式”，被中央和地方相關部門、全國眾多新聞媒體高度評價。刺桐大橋建成通車和收費后，名流公司的效益逐年上升，資產迅速壯大。車輛通行費收入從1997年的2371萬元增至2000年的3747萬元。經評估，截至2000年9月，刺桐大橋收費權價值5.2億多元。
泉州市名流實業股份有限公司董事長陳慶元在2000年曾自豪地說：“刺桐大橋不是一座獨木橋，而是一座勇于探索、勇于改革的橋，是啟示更多后來者的寬闊平坦的連心橋。”
但讓刺桐大橋投資方和相關研究者沒想到的是，這一首例由社會資本控股并參與建設和管理的重大基礎設施項目，在后期卻讓地方政府與社會資本合作雙方陷入重重矛盾中。
記者了解到，收益情況未形成調整機制，導致政府與社會資本“聯姻”難長久。財政部財科所研究員、中國PPP研究院常務副院長孫潔認為，刺桐大橋建成初期，擁有較高的車流量，也能獲得高額的車輛通行費，沒有相應的調整機制對其收益情況進行約束；而隨著人工成本和生產要素成本的上漲，管理成本大幅增加后，也沒有調整機制對其收益率進行補充，這決定了政府與社會資本的“聯姻”難以長久。
事實上，雙方在合作中缺乏完善的合同文本，未建立利益爭端解決機制。陳慶元說，刺桐大橋建成后，地方政府在晉江上又修建了6座大橋，分流了車流量，對項目利益形成競爭性分割，2013年刺桐大橋的通車費從2006年的頂峰時期的8100萬元降至4200萬元。如今，隨著經濟社會的快速發展，刺桐大橋周邊，有7條政府投資建設的橋梁，且這些大橋已全部免費，刺桐大橋收費站逐漸成為往來晉江兩岸車流、物流的“攔路虎”。
孫潔認為，按國際慣例，PPP項目是有排他協議的，然而刺桐大橋的社會資本方面卻拿不出任何要求政府進行協議調整的合同依據，使得雙方在刺桐大橋的合作逐步陷入僵局。
此外，在合作中，還存在政府與市場職能界限不清，政府既當“運動員”又當“裁判員”的問題。據悉，刺桐大橋運營初期的盈利能力超過政府預期后，1998年，政府安排刺桐大橋PPP項目公司投資4300多萬元建設刺桐大橋連接線324國道復線公路6.3公里。2006年，政府再次安排項目公司投資7800多萬元建設另一段公路。陳慶元告訴《經濟參考報》記者，目前公司投資大橋的融資成本基本已抹平了，貸款壓力主要來自于后面修的兩條路。
中國PPP研究院院長賈康認為，政府資金拮據時，歡迎鼓勵名流公司與政府合作進行基礎設施建設；政府資金相對寬松、且與業主方利益相左時，態度便馬上變化，其深層次原因是政府在合作開端當“運動員”，開端之后又兼任了“裁判員”，抑制了市場在配置資源中的作用。
